Thực hiện Chỉ thị số 24/CT-TTg ngày 01/9/2015 của Thủ tướng Chính phủ về “đẩy mạnh thực hiện cải cách thủ tục hành chính trong lĩnh vực tài nguyên và môi trường” và thực hiện các quy định của Luật đất đai năm 2013 quy định hợp đồng chuyển nhượng, tặng cho, thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất, quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất phải được công chứng hoặc chứng thực, trừ trường hợp kinh doanh bất động sản quy định tại điểm b khoản 3 Điều 167 của Luật này; Luật nhà ở năm 2014 quy định trường hợp mua bán, tặng cho, đổi, góp vốn, thế chấp nhà ở, chuyển nhượng hợp đồng mua bán nhà ở thương mại thì phải thực hiện công chứng, chứng thực.
Như vậy, theo các quy định của Luật đất đai, Luật nhà ở nêu trên, cá nhân, tổ chức khi thực hiện các quyền của mình đối với quyền sử dụng đất, nhà ở được lựa chọn công chứng tại các tổ chức hành nghề công chứng hoặc chứng thực tại Ủy ban nhân dân [UBND] cấp xã. Việc công chứng được thực hiện theo thủ tục quy định tại Luật công chứng năm 2014. Việc chứng thực được thực hiện theo thủ tục quy định tại Nghị định số 23/2015/NĐ-CP ngày 16/02/2015 của Chính phủ về cấp bản sao từ sổ gốc, chứng thực bản sao từ bản chính, chứng thực chữ ký, chứng thực hợp đồng, giao dịch [HĐ, GD] [sau đây gọi tắt là Nghị định số 23/2015/NĐ-CP].
Qua một thời gian thực hiện, đồng thời thông qua công tác thanh tra về hoạt động chứng thực thuộc thẩm quyền của cấp xã, cơ quan có thẩm quyền quản lý nhà nước về lĩnh vực này thấy rằng đã xảy ra và còn tiềm ẩn rất nhiều rủi ro pháp lý nếu thực hiện chứng thực HĐ, GD theo thủ tục rất thông thoáng, đơn giản như quy định của Nghị định số 23/2015/NĐ-CP hiện nay, bởi những lý do sau:
1- Cùng một loại việc chứng nhận giao dịch có bản chất giống nhau, nhưng quy định khác nhau về trách nhiệm giữa “công chứng” và “chứng thực”:
Theo quy định tại Khoản 1 Điều 2 Luật Công chứng năm 2014 thì: “Công chứng là việc công chứng viên của một tổ chức hành nghề công chứng chứng nhận tính xác thực, hợp pháp của hợp đồng, giao dịch dân sự khác bằng văn bản [sau đây gọi là hợp đồng, giao dịch], tính chính xác, hợp pháp, không trái đạo đức xã hội của bản dịch giấy tờ, văn bản từ tiếng Việt sang tiếng nước ngoài hoặc từ tiếng nước ngoài sang tiếng Việt [sau đây gọi là bản dịch] mà theo quy định của pháp luật phải công chứng hoặc cá nhân, tổ chức tự nguyện yêu cầu công chứng”.
Còn theo quy định tại Khoản 4 Điều 2 Nghị định số 23/2015/NĐ-CP thì: “Chứng thực hợp đồng, giao dịch” là việc cơ quan có thẩm quyền theo quy định tại Nghị định này chứng thực về thời gian, địa điểm giao kết hợp đồng, giao dịch; năng lực hành vi dân sự, ý chí tự nguyện, chữ ký hoặc dấu điểm chỉ của các bên tham gia hợp đồng, giao dịch”. Đồng thời, tại Khoản 1 Điều 35 Nghị định số 23/2015/NĐ-CP quy định: “Người yêu cầu chứng thực phải hoàn toàn chịu trách nhiệm về nội dung, tính hợp pháp của hợp đồng, giao dịch; tính hợp lệ, hợp pháp của các giấy tờ quy định tại Điểm c Khoản 1 Điều 36 của Nghị định này”.
Như vậy: Công chứng và chứng thực là hai việc khác nhau. Công chứng HĐ, GD là việc công chứng viên chứng nhận tính xác thực và tính hợp pháp của HĐ, GD; công chứng viên phải chịu trách nhiệm về nội dung của hợp đồng, giao dịch, chịu trách nhiệm trước pháp luật và trước người yêu cầu công chứng về văn bản công chứng của mình, bồi thường thiệt hại do mình gây ra trong quá trình hành nghề công chứng nhằm bảo đảm an toàn pháp lý cho các bên tham gia HĐ, GD. Còn chứng thực HĐ, GD là việc là việc UBND cấp xã chứng thực về thời gian, địa điểm giao kết hợp đồng, giao dịch; năng lực hành vi dân sự, ý chí tự nguyện, chữ ký hoặc dấu điểm chỉ của các bên tham gia HĐ, GD; người yêu cầu chứng thực phải hoàn toàn chịu trách nhiệm về nội dung, tính hợp pháp của HĐ, GD.
2- Thủ tục chứng thực HĐ, GD ở cấp xã đơn giản, người thực hiện chứng thực không được phép yêu cầu thêm thành phần hồ sơ ngoài quy định:
Tại Khoản 1 Điều 36 Nghị định số 23/2015/NĐ-CP quy định: “Người yêu cầu chứng thực nộp 01 [một] bộ hồ sơ yêu cầu chứng thực, gồm các giấy tờ sau đây:
a] Dự thảo hợp đồng, giao dịch;
b] Bản sao Giấy chứng minh nhân dân hoặc Hộ chiếu còn giá trị sử dụng của người yêu cầu chứng thực;
c] Bản sao giấy chứng nhận quyền sở hữu, quyền sử dụng hoặc bản sao giấy tờ thay thế được pháp luật quy định đối với tài sản mà pháp luật quy định phải đăng ký quyền sở hữu, quyền sử dụng trong trường hợp hợp đồng, giao dịch liên quan đến tài sản đó; trừ trường hợp người lập di chúc đang bị cái chết đe dọa đến tính mạng”.
Ngoài ba loại giấy tờ nêu trên, không quy định thêm bất kỳ loại giấy tờ nào khác khi người dân có yêu cầu chứng thực HĐ, GD.
Như vậy, yêu cầu về thành hồ sơ chứng thực HĐ, GD ở cấp xã rất đơn giản, rất thuận tiện cho người dân tham gia các HĐ, GD. Về nguyên tắc thực hiện thủ tục hành chính, người thực hiện chứng thực không được phép yêu cầu thêm thành phần hồ sơ ngoài quy định tại Khoản 1 Điều 36 Nghị định số 23/2015/NĐ-CP.
Nếu có rủi ro pháp lý xảy ra về nội dung, tính hợp pháp của HĐ, GD; tính hợp lệ, hợp pháp của các giấy tờ trong thành phần hồ sơ thì người yêu cầu chứng thực phải hoàn toàn chịu trách nhiệm và nếu xảy ra thiệt hại, tranh chấp hợp đồng hay HĐ, GD vô hiệu liên quan đến nội dung, tính hợp pháp của HĐ, GD thì các bên liên quan tự chịu trách nhiệm về các thiệt hại xảy ra, UBND cấp xã thực hiện việc chứng thực không chịu trách nhiệm.
Quy định nêu trên rất dễ xảy ra tình trạng lừa đảo khi một bên tham gia HĐ, GD là người yếu thế, thiếu hiểu biết, dễ bị những đối tượng xấu vì ý đồ cá nhân, gian dối, lợi dụng, lừa gạt...để tham gia HĐ, GD, ví dụ như:
- Trường hợp thực hiện hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất: khi có cả vợ chồng sở hữu chung nhưng chỉ một người đại diện tham gia giao dịch mà không có ý kiến [ủy quyền bằng hợp đồng theo quy định] của người còn lại, trường hợp này rất dễ xảy ra tranh chấp nếu như người đại diện tham gia giao dịch cố tình gian dối để tự ý định đoạt tài sản chung của vợ chồng;
- Trường hợp thực hiện hợp đồng ủy quyền và thế chấp: người dân cần vốn để kinh doanh nhưng thiếu hiểu biết nên đã ký hợp đồng ủy quyền cho người khác làm thủ tục vay vốn, sau đó người được ủy quyền lợi dụng, dùng văn bản ủy quyền để thế chấp quyền sử dụng đất hoặc nhà ở với ngân hàng để vay số tiền lớn hơn số đã thỏa thuận với người có tài sản. Khi người được bảo lãnh để vay vốn không có khả năng thanh toán nợ, ngân hàng đến làm thủ tục xử lý, phát mãi tài sản thế chấp [quyền sử dụng đất hoặc nhà ở] thì người có tài sản mới biết mình bị lừa gạt, thiệt hại xảy ra do không nhận thức đầy đủ hoặc không được cơ quan chứng thực tư vấn, giải thích rõ về những rủi ro pháp lý có thể xảy ra trong các giao dịch liên quan đến tài sản của người dân, thực tiễn đã xảy ra rất nhiều vụ việc như vậy.
Ngoài ra, vì UBND cấp xã không chịu trách nhiệm về nội dung, tính hợp pháp của hợp đồng, giao dịch dẫn đến sự bất bình đẳng cho một trong các bên khi thỏa thuận nội dung hợp đồng, thiếu thông tin, nhận thức hạn chế... để bên kia lợi dụng, thỏa thuận bất lợi, soạn thảo một số điều khoản hợp đồng mang tính có lợi cho một bên buộc bên còn lại phải thi hành...
3- Mức thu phí chứng thực thấp:
Theo các quy định hiện hành về công chứng và chứng thực HĐ, GD thì cùng một loại giao dịch có bản chất như nhau [chuyển nhượng, thế chấp, ủy quyền…] nhưng mức thu phí khi thực hiện công chứng thì theo giá trị hợp đồng, còn mức thu phí chứng thực HĐ, GD ở cấp xã chỉ là 50.000đ/trường hợp. Vì vậy, người dân thường có xu hướng muốn lựa chọn thực hiện giao dịch thuận tiện, nhanh chóng, nộp phí ít để thực hiện HĐ, GD ở đó.
- Sự cần thiết phải đảm bảo an toàn pháp lý cho giao dịch của người dân:
Trong thực tế, có những nơi cán bộ Tư pháp - Hộ tịch là người tham mưu giúp lãnh đạo UBND cấp xã thực hiện chứng thực HĐ, GD, trong quá trình tiếp nhận, kiểm tra hồ sơ, nhận thấy để đảm bảo an toàn pháp lý cho giao dịch của người dân đã giải thích và yêu cầu người dân cung cấp thêm những giấy tờ ngoài quy định tại Khoản 1 Điều 36 Nghị định số 23/2015/NĐ-CP để chứng minh quan hệ nhân thân của một trong các bên giao dịch hoặc để có căn cứ xác định rõ quyền đối với tài sản của HĐ, GD như: sổ hộ khẩu hoặc Giấy chứng nhận kết hôn, Giấy xác nhận tình trạng hôn nhân, Giấy chứng tử hoặc văn bản khai nhận, văn bản thỏa thuận phân chia di sản khi người đồng sở hữu tài sản đã chết, văn bản ủy quyền cho một người tham gia giao dịch khi tài sản có đồng sở hữu, văn bản từ chối nhận tài sản thừa kế…
Việc cán bộ Tư pháp - Hộ tịch yêu cầu bổ sung thêm các giấy tờ trong hồ sơ chứng thực HĐ, GD để đảm bảo an toàn pháp lý cho giao dịch là hoàn toàn hợp lý, nhằm bảo vệ quyền lợi cho người dân nhưng đối chiếu với quy định về thực hiện Bộ thủ tục hành chính đã được cơ quan có thẩm quyền công bố thì việc làm này lại là trái quy định khi yêu cầu người dân phải cung cấp thêm những giấy tờ ngoài quy định của Khoản 1 Điều 36 Nghị định số 23/2015/NĐ-CP. Nhưng quá trình kiểm tra, thanh tra về hoạt động này, cơ quan quản lý không thể kết luận là người thực hiện chứng thực đã vi phạm quy định về thực hiện thủ tục hành chính, vì như vậy là máy móc, khiên cưỡng. Thậm chí cơ quan quản lý còn phải khuyến cáo đối với cán bộ Tư pháp - Hộ tịch thực hiện yêu cầu và kiểm tra thêm các giấy tờ khác ngoài quy định nêu trên để đảm bảo an toàn pháp lý cho các giao dịch, bảo vệ lợi ích hợp pháp của người dân, tránh nguy cơ gây thiệt hại cho các bên liên quan, thể hiện trách nhiệm của cơ quan chứng thực. Vì về nguyên tắc quy định về quyền sở hữu tài sản chung theo Luật Dân sự hoặc Luật hôn nhân và gia đình, khi tài sản của vợ chồng được hình thành trong thời kỳ hôn nhân là tài sản thuộc sở hữu chung của vợ chồng nếu không phải là được thừa kế, tặng cho riêng hoặc không có thỏa thuận khác, loại tài sản chung đó theo quy định phải được đăng ký với cơ quan có thẩm quyền, khi đem ra giao dịch, quyền sở hữu về tài sản phải được làm rõ.
Từ những phân tích về các quy định của pháp luật và thực tiễn thực hiện công tác chứng thực HĐ, GD ở cấp xã nêu trên thì quy định hiện nay của Nghị định số 23/2015/NĐ-CP của Chính phủ chưa đảm bảo an toàn pháp lý cho các bên tham gia HĐ, GD so với quy định về công chứng HĐ, GD được thực hiện tại tổ chức hành nghề công chứng theo quy định của Luật Công chứng năm 2014, dù tính chất loại việc này giống nhau. Theo xu hướng hiện nay, các bên tham gia HĐ, GD thường chọn UBND cấp xã để chứng thực HĐ, GD vì vừa thuận tiện, hồ sơ đơn giản, thủ tục nhanh, gọn và nhất là lệ phí chứng thực thấp hơn nhiều so với lựa chọn công chứng.
Chính vì vậy, cơ quan có thẩm quyền cần phải nghiên cứu sửa đổi, bổ sung những vấn đề bất cập nêu trên để hoàn thiện các quy định về chứng thực HĐ, GD tại UBND cấp xã, nhằm đảm bảo an toàn pháp lý, bảo vệ quyền, lợi ích chính đáng về tài sản của người dân, góp phần ổn định trật tự, an ninh xã hội trong giai đoạn hiện nay./.
Trần Thị Vân Anh - Chánh Thanh tra Sở