Xu hướng đổi mới bộ máy tổ chức khu vực công như thế nào

I. Quan niệm về hệ thống chính trị và các yếu tố tác động đến hình thành tổ chức bộ máy hệ thống chính trị

1. Quan niệm về hệ thống chính trị, tổ chức hệ thống chính trị

Hiện nay đang có những quan niệm khác nhau về hệ thống chính trị [HTCT]. Tuy nhiên, có thể khái quát chung như sau: Hệ thống chính trị là tổng thể các tổ chức chính trị, chính trị - xã hội của một quốc gia, được luật pháp thừa nhận, có chức năng thực hiện [hoặc tham gia thực hiện] quyền lực chính trị, trước hết là quyền lực nhà nước đối với sự phát triển mọi mặt của xã hội.

Về cấu trúc hệ thống chính trị: một cách tổng quát, Hệ thống chính trị bao gồm Nhà nước, các chính đảng, các nghiệp đoàn và các tổ chức chính trị - xã hội khác, trong đó Nhà nước là yếu tố trung tâm. HTCT có hai loạichủ yếu: Loại cấu trúc “cứng”, trong đó các đảng chính trị, nhà nước và các tổ chức chính trị - xã hội được cấu trúc thành một hệ thống chỉnh thể, có mối quan hệ chặt chẽ với nhau được luật pháp chế định; Loại cấu trúc “mềm”, trong đó các đảng chính trị, nhà nước, các tổ chức chính trị - xã hội không gắn kết với nhau thành một hệ thống tổ chức cứng. Có những nước quan niệm HTCT chỉ bao gồm các đảng chính trị và nhà nước, không bao gồm các các tổ chức chính trị - xã hội, hoặc chỉ coi đó là những đối tác hoạt động.

Về chức năng của hệ thống chính trị: là cấu trúc và cơ chế thực thi quyền lực chính trị, trước hết và trung tâm là quyền lực nhà nước đối với xã hội.

Quan niệm của Việt Nam về hệ thống chính trị: HTCT ở Việt Nam được nhận thức và tổ chức theo loại cấu trúc “cứng”, bao gồm Đảng CSVN [đảng duy nhất cầm quyền], Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam [NN PQXHCN VN], Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội. Cơ chế hoạt động tổng thể của HTCT là : Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý, Nhân dân làm chủ; trong đó Đảng là hạt nhân lãnh đạo chính trị đối với Nhà nước và xã hội, Nhà nước là trung tâm của HTCT, Nhân dân là chủ thể của quá trình phát triển.

2. Quan niệm về mô hình hệ thống chính trị

Một cách khái quát, mô hình tổng thể về HTCT bao gồm ba thành tố gắn bó hữu cơ với nhau: Vị trí, vai trò, chức năng của HTCT; cấu trúc tổ chức của HTCT; và cơ chế vận hành của HTCT. Trong đó, thành tố thứ nhất nói về địa vị và tác động của hệ thống chính trị, trước hết là quyền lực của nhà nước, đối với sự phát triển của xã hội [trong đó có những nội dung mang tính chính thống được quy định theo pháp luật, có những nội dung không mang tính chính thống thể hiện sự ảnh hưởng thực tế của hệ thống chính trị]. Thành tố thứ hai nói về cấu trúc của hệ thống chính trị gồm những tổ chức chính trị nào [trước hết là nhà nước và các đảng chính trị], tổ chức chính trị - xã hội nào, vị trí, vai trò của từng tổ chức trong hệ thống chính trị; hệ thống chính trị được tổ chức theo cấu trúc “cứng” hay cấu trúc “mềm”. Thành tố thứ ba nói về cơ chế vận hành của hệ thống chính trị theo các nguyên tắc nào [nhà nước pháp quyền, tập trung dân chủ, tam quyền phân lập, quân chủ lập hiến…].

Từ các nhận thức khác nhau về HTCT, cấu trúc của HTCT, cơ chế vận hành của HTCT, mà trên thế giới mỗi nước có những mô hình cụ thể khác nhau về HTCT, dù rằng vẫn có những đặc điểm chung, nguyên lý chung.

3. Các yếu tố chủ yếu tác động đến hình thành tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị trong quá trình phát triển

1] Trình độ phát triển của đất nước về mọi mặt, nhất là trình độ phát triển về kinh tế - xã hội. Khi trình độ phát triển ngày càng cao, càng hiện đại, cấu trúc tổ chức của HTCT, mà trước hết là tổ chức đơn vị hành hành chính, bộ máy hành chính của một quốc gia phải điều chỉnh để đáp ứng với yêu cầu phát triển mới.

2] Trình độ khoa học hóa, hiện đại hóa, công nghệ hóa, tin học hóa quá trình lãnh đạo và quản lý đất nước được sử dụng trong hệ thống chính trị, dẫn đến phải điều chỉnh, cải cách tổ chức bộ máy của HTCT theo hướng tinh gọn, phù hợp, hiệu quả hơn.

3] Quan niệm về cấu trúc tổ chức hệ thống chính trị theo cấu trúc “cứng” hay cấu trúc “mềm”. Theo cấu trúc “cứng” là hệ thống gồm đồng bộ Đảng, Nhà nước, các tổ chức chính trị - xã hội [khi đó cấu trúc tổ chức của hệ thống chính trị rất đồ sộ, cồng kềnh chạy dọc từ trung ương xuống cơ sở và đều hưởng lương từ ngân sách nhà nước]; hay theo cấu trúc “mềm”, trong đó các đảng chính trị và các tổ chức chính trị - xã hội có tổ chức và cơ chế hoạt động theo pháp luật và quy định - điều lệ riêng, chỉ có tổ chức bộ máy nhà nước nhà nước là tổ chức “cứng” theo quy định của pháp luật.

4] Lựa chọn nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước giữa trung ương và địa phương theo một trong ba nguyên tắc cơ bản: Tập quyền, tản quyền, phân quyền [phân cấp], hoặc có những mô hình chứa đựng những yếu tố hỗn hợp của ba nguyên tắc đó; đây là một cơ sở để hình thành cấu trúc tổ chức bộ máy của HTCT.

5] Quan niệm và thực tiễn tổ chức hiện thực hóa phương thức lãnh đạo của đảng cầm quyền đối với HTCT, trọng tâm là đối với Nhà nước. Có thể khái quát có ba mô hình cơ bản sau : [1] Quan niệm Đảng cầm quyền “đứng trên” Nhà nước và lãnh đạo - cầm quyền [Nhà nước] thông qua một hệ thống cơ cấu tổ chức [cứng] của đảng, về cơ bản tương đồng với hệ thống cơ cấu tổ chức của Nhà nước từ Trung ương xuống cơ sở; [2] - Quan niệm đảng cầm quyền đứng “dưới” Nhà nước [về địa vị pháp lý đối với xã hội]. Trong mô hình này, các đảng cầm quyền lãnh đạo Nhà nước thông qua tổ chức đảng và các đảng viên nằm trong bộ máy nhà nước [khi được nhân dân bầu vào các cơ quan Nhà nước và trao cho quyền lãnh đạo nhà nước]; [3] - Quan niệm Đảng cầm quyền đứng “bên cạnh” nhà nước [hay tạm gọi là hạt nhân lãnh đạo chính trị của HTCT]. Mô hình này chứa đựng những yếu tố tổng hợp của hai mô hình trên, trong đó đảng lãnh đạo - cầm quyền chủ yếu bằng đường lối, chủ trương, định hướng phát triển, thông qua thể chế, cơ chế lãnh đạo của đảng đối với tổ chức đảng và các đảng viên trong bộ máy Nhà nước. Trong mô hình này, tổ chức bộ máy của Đảng không tổ chức “song hành” với các chức năng song trùng với tổ chức bộ máy nhà nước, được tinh giản nhiều, song vẫn có các tổ chức đảm bảo năng lực lãnh đạo chính trị của Đảng; đồng thời tăng cường chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền, chế độ trách nhiệm của tổ chức đảng và các đảng viên trong các tổ chức bộ máy nhà nước.

6] Quan niệm và thực tiễn về tổ chức bộ máy của các tổ chức chính trị - xã hội. Có thể khái quát bốn phương án sau : [1] - Coi một số tổ chức chính trị - xã hội là những thành phần “cứng” của hệ thống chính trị, có hệ thống dọc từ trung ương xuống cơ sở; [2] - Coi các tổ chức chính trị - xã hội vừa có chức năng chính trị gắn với HTCT, vừa có chức năng xã hội riêng của các tổ chức này và hoạt động theo cơ chế tự chủ, tự quản; [3] - Các tổ chức chính trị - xã hội không được coi là những thành tố của HTCT, hoạt động theo cơ chế tự chủ, tự quản, nhưng có thể được đảng cầm quyền và nhà nước coi là “những đối tác” trong các hoạt động cụ thể; [4] - Các tổ chức chính trị - xã hội hoạt động theo cơ chế tự nguyện, tự chủ, tự quản theo pháp luật, độc lập với các đảng chính trị và nhà nước; không là thành viên của HTCT.

7] Tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị trong điều kiện nền chính trị một đảng lãnh đạo - cầm quyền, hay trong nền chính trị đa đảng. Trong điều kiện một đảng duy nhất lãnh đạo - cầm quyền thường lựa chọn mô hình tổ chức bộ máy hệ thống chính trị “cứng”; còn trong nền chính trị đa đảng thường chấp nhận mô hình tổ chức bộ máy hệ thống chính trị “mềm”, trong đó chỉ có Nhà nước là trung tâm quyền lực pháp lý.

Tất cả những yếu tố trên tác động trực tiếp đến mô hình tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị của một nước. Ở Việt Nam, các yếu tố trên chưa được xem xét, phân tích thật đầy đủ và sâu sắc, do đó cần phải luận giải thật đầy đủ cơ sở lý luận và thực tiễn để xây dựng và hoàn thiện mô hình tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị thực sự phù hợp và hiệu quả, nhất là đứng trước yêu cầu của giai đoạn phát triển mới.

II. Đề xuất mô hình tổng thể về tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị và định hướng đổi mới, hoàn thiện trong giai đoạn mới

1. Một số đặc điểm của hệ thống chính trị nước ta

Hệ thống chính trị nước ta có những đặc điểm chủ yếu sau :

- Một đảng duy nhất lãnh đạo - cầm quyền; chuyển từ vị trí cao nhất trong hệ thống chính trị sang vị trí là “hạt nhân lãnh đạo chính trị” đối với hệ thống chính trị.

- Quyền lực Nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và giám sát lẫn nhau giữa các nhánh lập pháp, hành pháp và tư pháp.

- Tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị được tổ chức theo mô hình “cứng”, gồm ba phân hệ Đảng, Nhà nước, Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị - xã hội, có tổ chức chạy dọc từ Trung ương xuống cơ sở.

- Hệ thống chính trị được chuyển từ “hệ thống chuyên chính vô sản” sang xây dựng hệ thống chính trị hoạt động trong điều kiện Nhà nước pháp quyền.

Đánh giá về tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị nước ta, Nghị quyết Trung ương 6 [khóa XII] đã nêu khái quát như sau : “Hệ thống tổ chức của Đảng, Nhà nước, Mặt trận Tổ quốc, các đoàn thể chính trị - xã hội được đổi mới; chức năng, nhiệm vụ, mối quan hệ công tác của từng tổ chức được phân định, điều chỉnh hợp lý hơn”.

Tuy nhiên, Nghị quyết cũng chỉ rõ “Tổ chức bộ máy của hệ HTCT vẫn còn cồng kềnh, nhiều tầng nấc, nhiều đầu mối; hiệu lực, hiệu quả hoạt động chưa đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ. Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy, mối quan hệ của một số cơ quan, tổ chức chưa thật rõ, còn chồng chéo, trùng lắp... Chưa phân định thật rõ tính đặc thù của chính quyền đô thị, nông thôn, hải đảo. Các đơn vị hành chính địa phương nhìn chung quy mô nhỏ, nhiều đơn vị không bảo đảm tiêu chuẩn theo quy định, nhất là cấp huyện, cấp xã”; “Nhiều tổ chức phối hợp liên ngành, ban quản lý dự án trùng lắp về chức năng, nhiệm vụ, hiệu quả hoạt động chưa cao”.

Tổ chức bộ máy, phương thức hoạt động của Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể chính trị - xã hội chậm đổi mới, một số nhiệm vụ còn trùng lắp, vẫn còn tình trạng “hành chính hoá”, “công chức hoá”…

Những vấn đề trên đặt ra cần phải có bước đổi mới căn bản mô hình tổ chức bộ máy hệ thống chính trị, gắn liền với đó là đổi mới và hoàn thiện thể chế, cơ chế hoạt động của cả hệ thống chính trị nói chung và của từng phân hệ nói riêng, nhằm đáp ứng với yêu cầu cao của sự phát triển đất nước trong giai đoạn mới.

2. Những vấn đề đặt ra

1] Sau 3 năm thực hiện Nghị quyết số 18-NQ/TW [năm 2017] của Ban Chấp hành Trung ương về “Một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả”, cho thấy những chủ trương, quan điểm, định hướng nêu trong Nghị quyết cơ bản là đúng, việc thực hiện đã đạt những kết quả quan trọng bước đầu cả về hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ, hợp lý hóa và tinh giản cơ cấu tổ chức bộ máy ở tất cả các cấp, hoàn thiện hơn cơ chế hoạt động của cả HTCT cũng như từng phân hệ của HTCT. Tuy nhiên, từ thực tiễn triển khai Nghị quyết của các cơ quan từ Trung ương đến cơ sở cho thấy còn một loạt vấn đề về lý luận và thực tiễn cần phải được nghiên cứu, tổng kết, làm rõ hơn, như : cần xác định và phân định rõ hơn, hợp lý hơn vai trò, trách nhiệm, nội dung, phương thức lãnh đạo chính trị của tổ chức đảng các cấp; vai trò, chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm của các cơ quan quyền lực của Nhà nước pháp quyền; vai trò trách nhiệm của MTTQ và các tổ chức chính trị - xã hội, từ trung ương xuống cơ sở. Làm rõ hơn yêu cầu khách quan, điều kiện, nguyên tắc việc “nhất thể hóa” [hay gọi là hợp nhất] các tổ chức bộ máy có chức năng, nhiệm vụ tương đồng, trùng lắp, hoặc liên quan mật thiết với nhau trong HTCH; yêu cầu khách quan, điều kiện, nguyên tắc việc “nhất thể hóa” một số chức danh lãnh đạo trong HTCT từ Trung ương xuống cơ sở. Làm rõ hơn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, thể chế, cơ chế hoạt động của các tổ chức hợp nhất giữa các tổ chức đảng với các tổ chức chính quyền; nghiên cứu và chế định rõ hơn cấu trúc nền hành chính, cấu trúc mô hình phân định quyền lực nhà nước từ trung ương xuống cơ sở…theo yêu cầu của giai đoạn phát triển mới.

2] Về mặt lý luận cần phải nhận thức đầy đủ, sâu sắc và đúng đắn hơn về “vai trò lãnh đạo” và “vai trò cầm quyền” của Đảng, mối quan hệ biện chứng giữa hai vai trò này trong điều kiện Đảng cầm quyền, về phương thức lãnh đạo của Đảng đối với HTCT, nhất là đối với Nhà nước. Xử lý đúng đắn mối quan hệ này là cơ sở để xây dựng tổ chức bộ máy của HTCT tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả.

Vì hiện nay, trong nhận thức về phương thức lãnh đạo của Đảng và xây dựng tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị có cả hai khuynh hướng cần khắc phục: Phân định máy móc, rạch ròi, cơ học các chức năng, nhiệm vụ của tổ chức Đảng và chức năng nhiệm vụ của bộ máy nhà nước, còn tư duy “bên này bên kia”, dẫn đến tình trạng xây dựng song trùng bộ máy từ trung ương xuống cơ sở. Về vấn đề này, ngay từ thời Lênin, ông đã rất coi trọng cải tiến bộ máy của Đảng và Nhà nước trong điều kiện một đảng cầm quyền theo tinh thần “thà ít mà tốt”, cho rằng hoàn toàn có thể hợp nhất một số cơ quan của Đảng với cơ quan Nhà nước [như Ban kiểm tra trung ương đảng với Bộ dân ủy thanh tra công nông…], như thế sẽ tốt hơn cho cả hai cơ quan, mạnh hơn, có hiệu quả hơn cho cả sự lãnh đạo của Đảng và quản lý của Nhà nước [1]. Mặt khác, lại có khuynh hướng đề cao vai trò lãng đạo của Đảng không gắn với tăng cường vai trò quản lý theo luật pháp của Nhà nước; các tổ chức đảng rơi vào tình trạng ôm đồm, làm thay nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước, coi Nhà nước là chủ thể bị lãnh đạo - quản lý dưới quyền; hoặc đề cao vai trò quản lý của Nhà nước lại coi nhẹ vai trò lãnh đạo của Đảng. Về điều này rất cần lưu ý các cảnh báo của Lênin, ông cho rằng : “Chừng nào mà Ban chấp hành Trung ương Đảng và toàn đảng còn tiếp tục làm công tác quản lý hành chính, nghĩa là quản lý nhà nước, thì Đảng không thể gọi là người lãnh đạo được”, “nếu Đảng cứ lãnh đạo bằng cách đó, thì chúng ta nhất định đi tới chỗ diệt vong”[2]. Vì vậy, Lênin yêu cầu “Cần phân định một cách rõ hơn nữa những nhiệm vụ của Đảng [và của Ban chấp hành trung ương của nó] với nhiệm vụ của Chính quyền Xô viết; tăng thêm trách nhiệm và tính chủ động cho các cán bộ Xô viết và các cơ quan Xô viết, còn về Đảng thì dành quyền lãnh đạo chung công tác của tất cả các cơ quan nhà nước gộp chung lại, mà không can thiệp một cách quá thường xuyên, không chính quy và thường là nhỏ nhặt, như hiện nay”[3], và “Phải chấm rứt cả tình trạng là tất cả mọi vấn đề vụn vặt cũng đều đưa ra trước Ban chấp hành trung ương, mà phải nâng cao uy quyền của Hội đồng dân ủy”[4]. Ở Việt Nam, trước đây, đồng chí Lê Duẩn cũng đã có những ý kiến sâu sắc về vấn đề xử lý mối quan hệ giữa thực hiện phương thức lãnh đạo của Đảng đối với phương thức hoạt động của Nhà nước gắn với tổ chức bộ máy của Đảng và Nhà nước sao cho hợp lý, hiệu quả. Ông cho rằng[5]: “Phải khắc phục tình trạng lẫn lộn chức năng của Đảng với chức năng của Nhà nước”, song “Không nên cho rằng có sự đối lập giữa việc tăng cường sự lãnh đạo của Đảng với việc nâng cao vai trò và hiệu lực của chính quyền nhà nước. “Sức mạnh của Đảng cầm quyền và sức chiến đấu của nó biểu hiện chính là ở hiệu lực và sức mạnh của bộ máy nhà nước dưới sự lãnh đạo của Đảng”. “Hoạt động của Nhà nước gắn liền với hoạt động của Đảng”. Do đó, “Việc tăng cường vai trò lãnh đạo của Đảng phải gắn liền với việc nâng cao năng lực quản lý của nhà nước”, “Đảng không thể nào thực hiện được sự lãnh đạo của mình đối với xã hội mà không thông qua chính quyền nhà nước”. Vì vậy, phải “chống quan niệm phân công máy móc, tách rời hoạt động của cấp ủy Đảng với hoạt động của cơ quan nhà nước”. Như vậy, đòi hỏi phải xử lý một cách rất khoa học - rất thực tiễn giữa hai vấn đề “phải khắc phục tình trạng lẫn lộn chức năng của Đảng với chức năng của Nhà nước”, đồng thời “chống quan niệm phân công máy móc, tách rời hoạt động của cấp ủy Đảng với hoạt động của cơ quan nhà nước”, “đối lập giữa việc tăng cường sự lãnh đạo của Đảng với việc nâng cao vai trò và hiệu lực của chính quyền nhà nước”. Đó là những luận điểm rất quan trọng gợi mở cho việc nhận thức đúng về đổi mới và hiện thực hóa phương thức lãnh đạo của Đảng về mặt tổ chức đổi với hệ thống chính trị, trước hết là đối với Nhà nước, để làm cơ sở nghiên cứu xây dựng tổ chức bộ máy hệ thống chính trị, trước hết là của Đảng và Nhà nước, soa cho tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả.

3] Khi đã chuyển sang thể chế phát triển mới: Xây dựng nhà nước pháp quyền, phát huy dân chủ, phát triển nền kinh tế thị trường, hội nhập quốc tế…, tổ chức bộ máy và cơ chế hoạt động của hệ thống chính trị cần phải khắc phục các dấu ấn của thể chế - cơ chế kế hoạch hóa tập trung quan liêu - hành chính - bao cấp trước đây.

4] Đảng có những chủ trương đúng đắn về đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng và định hướng xây dựng tổ chức bộ máy hệ thống chính trị, nhưng cần phải cụ thể hóa, thể chế hóa đầy đủ, kịp thời, đồng bộ. Đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng phải gắn với xây dựng tổ chức bộ máy hệ thống chính trị tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả.

5] Cần phải đẩy mạnh triển khai nghiên cứu lý luận và tổng kết thực tiễn về đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng đối với hệ thống chính trị và xây dựng tổ chức bộ máy hệ thống chính trị khoa học, phù hợp, tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả.

Đảng ta luôn nhấn mạnh nhiệm vụ xây dựng, đổi mới, kiện toàn tổ chức bộ máy hệ thống chính trị theo hướng tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả. Đại hội XII của Đảng nêu rõ: “Tiếp tục đổi mới bộ máy của Đảng và hệ thống chính trị theo hướng tinh gọn, nâng cao hiệu lực, hiệu quả lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành. Đổi mới, kiện toàn tổ chức bộ máy phải gắn với hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức... Nghiên cứu thực hiện thí điểm hợp nhất một số cơ quan đảng và nhà nước tương đồng về chức năng, nhiệm vụ. Tinh giản tổ chức, bộ máy gắn với tiếp tục phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, phương thức hoạt động của các tổ chức; thực hiện kiêm nhiệm một số chức danh và tinh giản biên chế trong toàn hệ thống chính trị... Điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp phù hợp với tình hình thực tiễn và yêu cầu, nhiệm vụ mới. Trên cơ sở đó, tinh giản số cán bộ được hưởng lương và phụ cấp ở cơ sở”. Nghị quyết Hội nghị Trung ương 6 [khóa XII] đã cụ thể hóa hơn và nhấn mạnh phải triển khai thực hiện tốt nhiệm vụ quan trọng này. Đặc biệt là phải đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng thông qua tổ chức đảng và đảng viên trong hệ thống chính trị, nhất là trong Nhà nước, gắn liền với đổi mới tổ chức và bộ máy của hệ thống chính trị. Văn kiện Đại hội XIII của Đảng nhấn mạnh phải tiếp tục nghiên cứu xây dựng mô hình tổng thể tổ chức bộ máy HTCT trong giai đoạn mới. Điều này đòi hỏi phải có cách tiếp cận hệ thống và đồng bộ: từ xác định rõ - đúng vai trò, chức năng lãnh đạo của đảng [tổ chức đảng], chức năng của các cơ quan nhà nước; phân định rõ hơn và khắc phục tình trạng trùng chéo về chức năng lãnh đạo của các tổ chức Đảng, chức năng, nhiệm vụ của các tổ chức Nhà nước, của MTTQ và các tổ chức chính trị - xã hội, đồng thời “tích hợp” được các chức năng, nhiệm vụ song trùng giữa các tổ chức đảng, nhà nước và các tổ chức chính trị. Trên cơ sở đó mới xây dựng [đổi mới] tổ chức - bộ máy và cơ chế hoạt động của hệ thống chính trị theo hướng tinh gọn, phù hợp, hoạt động hiệu lực, hiệu quả.

3. Các vấn đề có tính nguyên tắc về tiếp tục đổi mới mô hình tổ chức bộ máy HTCT

Từ lý luận và yêu cầu của thực tiễn, xin nêu một số vấn đề có tính nguyên tắc định hướng về tiếp tục đổi mới mô hình tổ chức - bộ máy HTCT như sau:

1] Nguyên tắc bao trùm là đổi mới và xây dựng mô hình tổ chức bộ máy của HTCT theo các nguyên tắc pháp quyền được nêu trong Cương lĩnh của Đảng và được hiến định trong Hiếp pháp 2013; đảm bảo HTCT hoạt động hiệu lực, hiệu quả, phát huy cao nhất vai trò chủ thể của nhân dân - quyền làm chủ của nhân dân; tôn trọng, bảo vệ và phát triển các lợi ích chính đáng của nhân dân; tạo động lực và cơ chế huy động mọi nguồn lực, phát huy mọi năng lực sáng tạo cho sự phát triển nhanh và vững bền của đất nước trong bối cảnh và điều kiện mới.

2] Đổi mới mô hình tổ chức bộ máy của HTCT trước hết phải trên cơ sở nhận thức đầy đủ và phân định rõ - hợp lý hơn về vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ của cả HTCT; vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ của từng tổ chức trong HTCT, nhất là trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN. Trên cơ sở đó xây dựng hệ thống tổ chức bộ máy HTCT đồng bộ, gắn kết hữu cơ với nhau, trong đó Đảng thực hiện tốt chức năng là hạt nhân lãnh đạo chính trị; đề cao vai trò trung tâm và nâng cao năng lực quản lý - quản trị kiến tạo phát triển của Nhà nước; chế định rõ vai trò tự chủ, tự quản của các tổ chức CT-XH. Từ đó chế định rõ cơ chế vận hành của HTCT.

3] Do điều kiện cụ thể của nước ta hiện nay chỉ có một Đảng CSVN duy nhất lãnh đạo - cầm quyền, đồng thời kế thừa các yếu tố lịch sử hợp lý, do đó mô hình tổ chức bộ máy của HTCT vẫn bao gồm ba chủ thể là Đảng, Nhà nước, MTTQ và các tổ chức CT-XH, song không phải là xây dựng “mô hình cứng” tuyệt đối. Cũng không phải là “mô hình mềm” ở mức độ rất cao, mà là “mô hình cứng có điều chỉnh ”, trong đó kết hợp hợp lý, hiệu quả các yếu tố tích cực của “mô hình cứng” với các yếu tố tích cực của “mô hình mềm” [xin tạm gọi là “mô hình trung gian”], trong đó có sự nhất thể hóa [tích hợp] hợp lý, hiệu quả các tổ chức đảng với các tổ chức nhà nước, các tổ chức của các tổ chức CT-XH, khi có những chức năng, nhiệm vụ song trùng, trong khi vẫn đảm bảo thực hiện đúng vai trò khách quan của từng lọai tổ chức trong xã hội.

4] Đổi mới mô hình tổ chức bộ máy của HTCT phải gắn với đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền: phải chuyển mạnh từ phương thức lãnh đạo bằng tổ chức đảng song trùng với tổ chức nhà nước, sang lãnh đạo chính trị chủ yếu bằng đường lối, chủ trương, định hướng chính sách [qua các nghị quyết], “lãnh đạo chủ yếu bằng nhà nước và thông qua nhà nước”, bằng thể chế - cơ chế lãnh đạo cầm quyền của Đảng thông qua tổ chức đảng và đảng viên trong cơ quan nhà nước; Nhà nước hoạt động theo các nguyên tắc pháp quyền; phát huy cao vai trò tự chủ tự quản của các tổ chức CT-XH.

5] Đổi mới tổ chức bộ máy của HTCT phải đảm bảo sự đồng bộ, phù hợp trong cả HTCT và trong từng tổ chức thành viên theo cả chiều dọc và chiều ngang, với trung tâm là xây dựng hệ thống nhà nước pháp quyền; không có sự trùng chéo về chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm, nhưng lại gắn kết chặt chẽ, hữu cơ với nhau bằng thể chế và cơ chế, với bộ máy tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả.

6] Trên cơ sở nghiên cứu, tổng kết sâu sắc cơ sở lý luận - thực tiễn, xây dựng nguyên tắc tổ chức hệ thống chính quyền nhà nước từ Trung ương xuống cơ sở, theo hướng đảm bảo sự tập trung quyền lực hợp lý, hiệu quả của Trung ương, gắn với sự phân cấp, phân quyền phù hợp, hiệu quả trong hệ thống chính quyền 4 cấp hiện nay; chế định rõ nội dung, mức độ tự chủ, tự quản và phát huy sáng tạo của từng cấp dưới. Đây là cơ sở quan trọng để xây dựng tổ chức bộ máy của HTCT phù hợp, hiệu quả ở từng cấp.

7] Phân định rõ chức năng, nhiệm vụ của từng phân hệ Đảng, Nhà nước, MTTQ và các tổ chức chính trị - xã hội theo các cấp : Trung ương, cấp trung gian [tỉnh, huyện] và cấp cơ sở [xã, phường] để trên cơ sở đó xây dựng tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị từng cấp tinh gọn, phù hợp, hiệu quả.

8] Đổi mới tổ chức bộ máy của HTCT phải đảm bảo sự phù hợp với trình độ và yêu cầu phát triển; phù hợp với chức năng, nhiệm vụ và nội dung lãnh đạo - quản lý phát triển của từng cấp chính quyền [trung ương, tỉnh, huyện, xã], từng loại hình chính quyền [đô thị, nông thôn, hải đảo, khu hành chính - kinh tế đặc biệt], từng lĩnh vực.

9] Đổi mới tổ chức bộ máy của HTCT là nhiệm vụ rất hệ trọng, đòi hỏi quyết tâm chính trị cao của Đảng, không thể tiếp cận theo cách thử nghiệm và thay đổi liên tục, do đó phải được nghiên cứu thấu đáo cơ sở lý luận - thực tiễn, có sự chỉ đạo sát sao, có kế hoạch, lộ trình, bước đi và các giải pháp phù hợp trong từng giai đoạn.

4. Định hướng chung tiếp tục đổi mới tổ chức, bộ máy của HTCT

Với những định hướng nguyên tắc và cách tiếp cận nêu trên, xin nêu các định hướng đổi mới tổ chức - bộ máy của HTCT như sau:

Thứ nhất, Cần xuất phát từ nguyên tắc Đảng lãnh đạo thống nhất và toàn diện đối với HTCT, đồng thời là Đảng cầm quyền. Từ nguyên tắc đó, tiếp tục phân định rõ hơn chức năng, nhiệm vụ lãnh đạo - cầm quyền của Đảng [và các tổ chức đảng cụ thể], chức năng, nhiệm vụ quản lý - quản trị của Nhà nước [và các tổ chức nhà nước cụ thể], chức năng, nhiệm vụ của MTTQ và các tổ chức CT-XH ở các cấp, để trên cơ sở đó xây dựng tổ chức bộ máy HTCT từ trung ương xuống cơ sở theo hướng Đảng tập trung vào nâng cao năng lực lãnh đạo - cầm quyền, thực hiện chức năng hạt nhân lãnh đạo chính trị; Nhà nước thực hiện chức năng pháp quyền, nâng cao năng lực thể chế hóa nội dung lãnh đạo của Đảng và năng lực quản lý nhà nước; MTTQ và các tổ chức CT-XH thực hiện đúng chức năng chính trị - xã hội của mình; “tích hợp” những chức năng, nhiệm vụ và tổ chức bộ máy tương đồng trong HTCT; loại bỏ các khâu trung gian không hợp lý, khắc phục tình trạng hệ thống tổ chức, bộ máy của Đảng, của Nhà nước, của MTTQ và các tổ chức chính trị - xã hội có những đơn vị có chức năng nhiệm vụ tương đồng chạy dọc từ trung ương xuống cơ sở, cùng với đó là hệ thống các đơn vị tham mưu, giúp việc, hậu cần kèm theo.

Theo phương hướng này, cần phân định rõ hai loại tổ chức đảng cơ bản : Loại thứ nhất là các tổ chức đảng thực hiện vai trò, chức năng lãnh đạo chính trị, bằng “sản phẩm” chủ yếu và quan trọng nhất là các nghị quyết về đường lối, chủ trương, định hướng chính sách phát triển. Các tổ chức đảng này là Ban chấp hành trung ương, Ban chấp hành đảng bộ các cấp ở địa phương. Các Ban chấp hành này không phải là một tổ chức đảng theo kiểu “biên chế hành chính” cứng, các thành viên của Ban chấp hành đều là những người lãnh đạo của các cơ quan đảng, nhà nước, và các tổ chức CT-XH. Ban chấp hành cần phải có một số ít tổ chức tham mưu - giúp việc chuyên trách tinh gọn, trình độ cao, làm nòng cốt, kết nối hữu cơ với các tổ chức đảng trong HTCT, nhất là trong các cơ quan nhà nước, để xây dựng các nghị quyết, chủ trương, định hướng lãnh đạo của của Ban chấp hành. Tiếp tục phương hướng này, sẽ đổi mới và nâng cao vai trò, trách nhiệm của loại tổ chức đảng thứ hai, đó là tổ chức đảng trong các cơ quan nhà nước và các tổ chức chính trị - xã hội. Các tổ chức đảng này có chức năng chủ yếu là lãnh đạo cụ thể hóa, thể chế hóa và lãnh đạo tổ chức thực hiện các nghị quyết của Ban chấp hành thông qua con đường Nhà nước, bằng pháp luật và cơ chế, chính sách. Trong các tổ chức đảng này, thực tế đặt ra yêu cầu sự “hóa thân” cao của tổ chức đảng và các đảng viên vào các cơ quan nhà nước; đảm bảo nâng cao được vai trò lãnh đạo của Đảng gắn liền với nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, tinh giản được tổ chức, bộ máy và biên chế.

Thứ hai, trên cơ sở khẳng định sự lãnh đạo của Đảng là thống nhất, thực hiện nhất quán phương thức lãnh đạo của Đảng bằng đường lối, chủ trương định hướng chính sách, thông qua tổ chức đảng và đảng viên trong HTCT, nhất là trong các cơ quan nhà nước, là trực tiếp thực hiện sự lãnh đạo toàn diện của đảng đối với cơ quan đó [hay lĩnh vực đó]. Trong mỗi cơ quan nhà nước chỉ cần có một tổ chức đảng thực hiện sự lãnh đạo cơ quan theo chức năng thẩm quyền. Do đó cần phân định rõ chức năng lãnh đạo - cầm quyền của từng cấp ủy đảng, tổ chức đảng gắn hữu cơ với chức năng, nhiệm vụ của cơ quan nhà nước, trên cơ sở đó xây dựng hệ thống tổ chức bộ máy của đảng trong HTCT tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả, khắc phục sự trùng lắp không hợp lý về chức năng, nhiệm vụ, tổ chức bộ máy giữa Đảng và Nhà nước.

Thứ ba, Xác định rõ hơn mô hình cấu trúc hệ thống quyền lực Nhà nước từ trung ương xuống cơ sở theo các nguyên tắc tập trung quyền lực hợp lý, hiệu quả, đồng bộ hữu cơ với phân công, phân cấp, phân quyền giữa các cấp; xác định rõ các nhiệm vụ phải đảm bảo sự quản lý - chỉ đạo thống nhất của trung ương, đồng thời tạo cơ chế, quyền hạn, trách nhiệm để cho các cấp dưới nâng cao tinh thần trách nhiệm, sáng tạo, tính tự chủ, tự quản; khắc phục cả hai khuynh hướng tập trung quyền lực quan liêu, cứng nhắc, hoặc quyền lực bị “phân mảnh” giữa các bộ ngành trung ương, giữa trung ương với địa phương, giữa các địa phương với nhau. Xây dựng bộ máy quản lý nhà nước theo hướng tổng hợp - đa ngành - đa lĩnh vực phù hợp với điều kiện của Việt Nam và yêu cầu xây dựng Nhà nước hiện đại. Tuy nhiên, rất cần lưu ý đầy đủ tới đặc điểm về chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước Việt Nam, đó là :

- Do quá trình chuyển đổi cấu trúc nền kinh tế từ chủ yếu là sở hữu nhà nước và sở hữu tập thể sang nền kinh tế nhiều thành phần, nhà nước [cả ở cấp trung ương và địa phương] vẫn còn đang là chủ sở hữu một khối lượng lớn tài sản, tư liệu sản xuất, đơn vị sản xuất kinh doanh, vì vậy quản lý của Chính phủ, các Bộ [và chính quyền cấp tỉnh] không thể chỉ tập trung thực hiện quản lý vĩ mô [như các nước phát triển], mà còn phải trực tiếp [ở những mức độ khác nhau] chỉ đạo phát triển sản xuất kinh doanh, trực tiếp can thiệp vào thị trường…Việc chế định phù hợp vai trò đại diện chủ sở hữu cả ở cấp Trung ương và địa phương là một yêu cầu khách quan, song vẫn còn những bất cập.

- Do tính chất của chế độ chính trị - xã hội nước ta, Nhà nước [mà trực tiếp là Chính phủ, các Bộ, chính quyền các địa phương] không chỉ ban hành cơ chế chính sách và quản lý vĩ mô, mà còn phải trực tiếp chỉ đạo thực hiện các chính sách xã hội, trực tiếp chỉ đạo thực hiện cung cấp nhiều dịch vụ công cơ bản, dịch vụ xã hội thiết yếu cho nhân dân [giáo dục, y tế, bảo vệ mội trường, nước sạch…] từ nguồn lực nhà nước và các nguồn lực xã hội hóa. Đây là một nhiệm vụ trọng yếu của nhà nước, Chính phủ, mà các bộ và các cơ quan chính quyền địa phương phải thực hiện [đây cũng là điểm khác biệt nhiều so với các nước phát triển trên thế giới]. Điều này thể hiện ở một số lượng lớn các đơn vị sự nghiệp do các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương đang quản lý[6].

- Do trình độ phát triển của lực lượng sản xuất [và do đó là quan hệ sản xuất], trình độ phát triển của nền kinh tế thị trường - thể chế kinh tế thị trường còn tương đối thấp, chưa hoàn thiện so với yêu cầu hội nhập quốc tế ở trình độ cao, vì vậy vai trò của Nhà nước, trực tiếp là vai trò của Chính phủ và các Bộ, không thể chỉ tập trung vào quản lý vĩ mô như ở các nước có nền kinh tế thị trường phát triển cao, mà vẫn phải thực hiện nhiều nhiệm vụ can thiệp vào thị trường, điều tiết thị trường, thông qua quy hoạch, kế hoạch phát triển…

Những đặc điểm trên đòi hỏi việc xác định chức năng, nhiệm vụ và gắn với đó là tổ chức bộ máyquản lý - quản trị đa ngành, đa lĩnh vực ở Việt Nam phải có nội dung và bước đi phù hợp, hiệu quả; không thể máy móc đi theo mô hình của các nước tiên tiến, trình độ kinh tế thị trường cao trên thế giới.

Cần tiếp tục nghiên cứu và thực hiện mô hình tổ chức chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn, chính quyền hải đảo, chính quyền khu hành chính - kinh tế đặc biệt. Xem xét kỹ điều kiện và cơ sở thực tiễn ở từng địa phương để đẩy mạnh việc sáp nhập các đơn vị hành chính các cấp [tổ dân cư, thôn, xã, phường, quận, huyện, tỉnh…]. Trên cơ sở đó, chế định rõ cấu trúc mô hình chính quyền cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã phù hợp, hiệu quả. Có bốn phương án để lựa chọn : phương án thứ nhất, cả ba cấp tỉnh, huyện, xã đều là cấp chính quyền hoàn chỉnh, có đầy đủ cả HĐND và UBND; phương án thứ hai, chỉ có cấp tỉnh là cấp chính quyền hoàn chỉnh, còn cấp huyện và xã không tổ chức HĐND, chỉ có UBND [hoặc gọi là Ủy ban hành chính - UBHC]; phương án thứ ba, cả ba cấp tỉnh , huyện, xã đều không tổ chức HĐND, chỉ có UBND; phương án thứ 4, cấp tỉnh là cấp chính quyền hoàn chỉnh có HĐND, cấp huyện không tổ chức HĐND, cấp xã chuyển đổi HĐND thành Tổ chức đại diện cho quyền lực của nhân dân ở cơ sở, được pháp luật thừa nhận, vừa mang tính chất là cơ quan đại diện quyền lực Nhà nước ở cơ sở, vừa mang tính chất của một tổ chức tự chủ, tự quản của cộng đồng dân; Phương án thứ tư có thể là phù hợp hơn cả với điều kiện của của Việt Nam trong giai đoạn mới [vì cấp xã là cấp trực tiếp với dân, cần có một tổ chức trực tiếp đại diện quyền lực và lợi ích của cộng đồng dân cư].

Thứ tư, Đối với hệ thống MTTQ và các tổ chức CT-XH cần phân định rõ hai chức năng : chức năng chính trị chung của các tổ chức này tham gia nhiệm vụ giám sát và phản biện xã hội, tuyên truyền thực hiện đường lối chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước; và chức năng, nhiệm vụ hoạt động xã hội, xã hội - nghề nghiệp riêng của từng tổ chức vì lợi ích của các thành viên theo cơ chế tự nguyện, tự chủ, tự quản. Vì vậy, cần nghiên cứu tích hợp chức năng, nhiệm vụ chính trị chung của các tổ chức này [và vì vậy tích hợp tổ chức bộ máy] trong HTCT từ cấp tỉnh xuống cơ sở. Còn chức năng hoạt động mang tính xã hội, xã hội - nghề nghiệp được tổ chức theo cơ chế tự nguyện, tự chủ hoàn toàn theo luật và theo điều lệ của từng tổ chức.

Thứ năm, Trên cơ sở xây dựng hệ thống tổ chức, bộ máy HTCT tinh gọn, phù hợp về chức năng và nhiệm vụ từ Trung ương xuống cơ sở, nghiên cứu thực hiện “nhất thể hóa” [không phải là kiêm nhiệm] một số chức danh lãnh đạo của Đảng, Nhà nước, MTTQ và các tổ chức chính trị - xã hội, nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả lãnh đạo của cấp ủy đảng và quản lý của cơ quan nhà nước. Đương nhiên phải có chế định pháp lý rõ trong quá trình thực hiện từng chức năng cụ thể.

Thứ sáu, nghiên cứu, xây dựng và ban hành quy chuẩn hóa, quy chế hóa, tiêu chí hóa, chế độ hóa về tổ chức, bộ máy và biên chế chung của HTCT, đồng thời phù hợp với những nhiệm vụ, đặc điểm và tính chất hoạt động của hệ thống Đảng, hệ thống Nhà nước, hệ thống MTTQ và các tổ chức CT-XH ở từng cấp, từng lĩnh vực. Trong mỗi tổ chức, đơn vị, cũng như mỗi vị trí công tác đều phải xác định rõ và đồng bộ theo nguyên tắc “rõ việc - rõ chức năng nhiệm vụ - rõ tổ chức - rõ người - rõ quyền hạn - rõ trách nhiệm - rõ lợi ích”.

Thứ bảy, phải xây dựng đồng bộ cơ chế, các thiết chế giám sát, kiểm soát quyền lực trong cả HTCT [kiểm soát quyền lực trong từng hệ thống, nhất là trong Đảng gắn với trong Nhà nước, kiểm soát giữa các nhánh quyền lực lập pháp, hành pháp và tư pháp; kiểm soát từ xã hội…]; xây dựng các thiết chế, cơ chế kiểm tra, đánh giá kết quả thực hiện.

Trên cơ sở các nội dung định hướng nêu trên sẽ nghiên cứu xây dựng các phương án đổi mới mô hình tổ chức bộ máy HTCT ở các cấp theo hướng có những tổ chức quy định “cứng” thống nhất trong cả nước, có những tổ chức do các địa phương quyết định mang tính đặc thù riêng, hoặc hợp nhất trong một tổ chức khác, nhằm đảm bảo các tổ chức tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả.

PGS.TS Trần Quốc Toản

Nguyên Uỷ viên HĐLLTƯ

Quản lý công mới ở mức độ nào đó đã làm cho cải cách quản trị ở các nước phát triển và đang phát triển hiệu quả hơn. Tuy nhiên, sẽ rất khó khăn, hoặc đôi khi trở nên vô nghĩa khi áp dụng những biện pháp quản lý công mới mà không tính đến môi trường chính trị.

Quản lý công mới là gì?

Vào những năm cuối thế kỷ XX, cải cách hành chính trở thành một xu thế phổ biến không chỉ ở các nước phát triển mà cả các nước đang phát triển. Ở các nước dân chủ phương Tây, chủ đề cải cách hành chính thịnh hành trong những năm 1980 là “Chính phủ nhỏ, xã hội lớn”. Vào thập niên 1990, tư tưởng làm động lực cho cải cách được thay đổi chút ít với khẩu hiệu “sáng tạo lại chính phủ”. Không chỉ đánh mạnh vào chế độ quan liêu, các nhà lãnh đạo theo “chủ nghĩa tự do mới” đã ủng hộ cải cách chính phủ theo hướng “công việc được thực hiện tốt hơn với chi phí thấp hơn”. Các nhà lãnh đạo trên thế giới đã chào đón công cụ quản lý mới từ khu vực tư nhân nhằm làm cho chính phủ có trách nhiệm hơn với kết quả hoạt động. Ở một vài nước như Vương quốc Anh, New Zealand và Australia, cải cách mang tính cấp tiến như tư nhân hóa, thử nghiệm thị trường, hợp đồng bên ngoài [contracting - out] trên cơ sở lý thuyết “lựa chọn công cộng” và “bán thị trường” [quasi - market] đã được triển khai. Kết quả là tất cả những nỗ lực đó được bao hàm dưới cái tên Quản lý công mới [New Public Management].

Ở các nước đang phát triển, cải cách hành chính đã trở thành vấn đề lớn và thách thức của các nhà lãnh đạo chính trị. Các lực lượng dân chủ đã chỉ trích sự chuyên chế của “Nhà nước đang phát triển”. Thêm nữa, các tổ chức trợ giúp quốc tế yêu cầu những nước đang phát triển hiện đại hóa việc quản trị đất nước nhằm sử dụng hỗ trợ phát triển một cách hiệu quả. Điều thú vị là các biện pháp đưa ra để thực hiện “Quản trị tốt” [Good Governance] lại bao hàm các tư tưởng của quản lý công mới như “trách nhiệm” hoặc “phân quyền”. Những biện pháp này đã được Chính phủ thông qua và trở thành những cải cách rất khó thực hiện, thậm chí ở các nước phát triển. Có điều rõ ràng là quản lý công mới ở mức độ nào đó đã làm cho việc cải cách quản trị ở các nước phát triển và đang phát triển hiệu quả hơn. Tuy nhiên, sẽ rất khó khăn, hoặc đôi khi trở nên vô nghĩa ở một số nước khi áp dụng những biện pháp quản lý công mới mà không tính đến môi trường chính trị. Đối với các nước châu Á - Thái Bình Dương, để quản lý công mới có thể thực hiện thành công hơn, các nước cần thúc đẩy trao đổi thông tin về quản lý công thông qua các kênh khác nhau.

Đa dạng cách tiếp cận

Quản lý công mới không phải xây dựng lý thuyết mới mà dường như là một “món ăn” có pha trộn nhiều ý tưởng về cải cách chính phủ. Có thể chia làm 2 dạng khác nhau.

Cách tiếp cận thứ nhất là mong muốn thay đổi cơ cấu chính phủ từ mô hình tập trung, quan liêu thứ bậc hành chính thành các cơ quan nhỏ, gọn, được phân quyền nhiều hơn và thân thiện với khách hàng. Các biện pháp cải cách bao gồm: Thử nghiệm thị trường, hợp đồng với bên ngoài, tách các cơ quan xây dựng với cơ quan thực thi chính sách, đánh giá các cơ quan thực thi chính sách từ phía khách hàng, người dân… Các biện pháp này dựa trên lý thuyết của “trường phái kinh tế cổ điển mới” [neo classical economic] và “thể chế kinh tế mới” [new institutional economics]. Các lý thuyết gia cho rằng mọi người có thể hạn chế sự lãng phí của bộ máy chính phủ bằng cách để các cơ quan này tham gia cạnh tranh với khu vực tư nhân, hoặc gần như tham gia vào thị trường.

Cách tiếp cận thứ hai liên quan đến việc thay đổi tổ chức của khu vực công. Nó thử thách năng lực đối với lý thuyết hành chính công truyền thống theo mô hình Weber. Cách tiếp cận này xuất phát từ việc đổi mới quản lý doanh nghiệp từ những năm 1980. Rất nhiều cuốn sách bán chạy nhất đã tác động mạnh tới các nhà quản lý công. Họ mong muốn áp dụng thành công trong kinh doanh vào tổ chức của nhà nước. Hai tác phẩm nổi tiếng “Phá vỡ bộ máy quan liêu” của Barzelay [1992] và “Sáng tạo lại Chính phủ” của Osborne và Gaebler [1992] có ảnh hưởng lớn nhất tới các nhà quản lý hành chính ở trung ương cũng như địa phương tại Hoa Kỳ. Các biện pháp cải cách bao gồm quản lý chất lượng tổng thể [Total Quality Management], chia tách tổ chức, chương trình đánh giá, trả lương theo thực thi, quản lý theo mục tiêu…

Không phải đũa thần

Quản lý công mới bao gồm rất nhiều phương pháp, từ cải cách cơ cấu tổ chức tới đổi mới hệ thống tài chính, ngân sách. Vì vậy, quản lý công mới trở thành một thuật ngữ hấp dẫn nhiều nhà lãnh đạo trên thế giới. Tuy nhiên, nên nhớ rằng, quản lý công mới không phải “chiếc đũa thần kỳ” để có thể giúp mọi cuộc cải cách thành công. Quản lý công mới bao gồm rất nhiều giá trị khác nhau, thậm chí cả xung đột. Khi chúng ta nỗ lực để áp dụng các biện pháp cải cách của quản lý công mới, chúng ta nên phân biệt những gì mình có thể áp dụng và các giá trị của nó đối với chính phủ và ngược lại. Đúng hơn, nó sẽ trở lên hiệu quả khi phù hợp đối với mỗi môi trường chính trị. Trước khi thích ứng, chúng ta nên thiết lập hệ thống điều hành mới cho việc quản trị đất nước dựa trên các nguyên tắc công bằng, trách nhiệm, tin cậy và hiệu quả.

ThS. Lê Anh Tuấn

Theo: daibieunhandan.vn

1. Xu hướng tập trung quyền lực vào người đứng đầu Chính phủ

Đối với Chính phủ Mỹ, vai trò của Tổng thống - người đứng đầu Chính phủ - nổi bật hơn rất nhiều so với các bộ trưởng. Sự tập trung quyền hạn vào Tổng thống Mỹ đến từ nhiều nguyên nhân. Chính phủ thời kỳ đầu chỉ có những quyền hạn hạn chế và hoạt động phụ thuộc nhiều vào Quốc hội, nhưng ngày nay, với sự phát triển của các nhiệm vụ kinh tế - xã hội, duy trì vai trò ảnh hưởng của Mỹ trên trường quốc tế… đòi hỏi Chính phủ phải hoạt động tích cực và tập trung hơn. Sự can thiệp ngày càng nhiều của Nhà nước liên bang đã kéo theo sự gia tăng vai trò của Chính phủ và người đứng đầu Chính phủ. Khi Quốc hội ban hành ngày càng nhiều đạo luật thì Tổng thống càng có thêm nhiều quyền hạn trong việc tổ chức thực thi, Quốc hội Mỹ ủy quyền nhiều hơn cho Tổng thống trong quản lý bộ máy hành chính và quyền tự quyết rộng rãi trong việc điều chỉnh các chính sách để phù hợp với tình hình mới. Từ đó, “gánh vác thêm nhiều trách nhiệm, người đứng đầu nhánh hành pháp đã giành được quyền tự quyết cả trong việc tuyển dụng nhân sự để quản lý các chương trình này đến việc quyết định xem những hoạt động và quy chế cụ thể nào là cần thiết để đạt các mục tiêu được giao”[1].

Ở các quốc gia theo chính thể nghị viện và lưỡng tính thường có một nội các mạnh với các bộ trưởng nhiều quyền uy hơn là các đồng nghiệp của họ trong chính thể tổng thống. Tuy nhiên, ngay cả trong trường hợp này thì quyền lực và trách nhiệm cũng luôn thuộc về Thủ tướng - người đứng đầu Chính phủ. Biểu hiện rõ nhất là tất cả các bộ trưởng chịu trách nhiệm cá nhân trước Thủ tướng và cùng chịu trách nhiệm tập thể trước Quốc hội. Ở Cộng hòa liên bang Đức, Thủ tướng quyết định số bộ trưởng, đề nghị Tổng thống phê chuẩn bộ trưởng mà không qua Quốc hội.

Sự tập trung quyền hành pháp vào người đứng đầu Chính phủ cũng thể hiện rõ, thậm chí cả trong mô hình Cộng hòa lưỡng tính - khi có sự chia sẻ quyền hành pháp giữa người đứng đầu quốc gia và người đứng đầu Chính phủ, thì quyền hành pháp vẫn tập trung về tay Thủ tướng chứ không phải là các bộ trưởng. Các biểu hiện đó là:

Thứ nhất, quyền lập quy của các bộ trưởng rất hạn chế. Ở Cộng hòa Pháp, thẩm quyền lập quy thuộc về Thủ tướng, các bộ trưởng chỉ có quyền lập quy khi một nghị định phân bổ ngân sách hoặc một văn bản quy phạm pháp luật khác có quy định về vấn đề này. Bộ trưởng có thẩm quyền ban hành các quy định liên quan tới tổ chức công tác nội bộ trong ngành mình. Số lượng văn bản quy phạm mà bộ trưởng ban hành rất ít và chịu sự ràng buộc từ Tham chính viện: các văn bản đó phải thoả mãn hai điều kiện: thứ nhất, phải xuất phát từ nhu cầu của ngành và chỉ được áp dụng đối với những người liên quan đến ngành mình phụ trách - thường là người trong ngành hoặc là người sử dụng dịch vụ công; thứ hai, không được lấn sang lĩnh vực thẩm quyền của bộ trưởng khác[2].

Thứ hai, các bộ trưởng chịu trách nhiệm liên đới, thể hiện rõ nhất thông qua hoạt động “tiếp ký”: khi ban hành văn bản pháp luật điều chỉnh về một lĩnh vực chung thì nhiều bộ trưởng có liên quan cùng ký văn bản. Điều này thể hiện tính chất làm việc của các bộ là phối hợp - với mục tiêu cao nhất là bảo đảm hoạt động của Chính phủ có hiệu quả.

Thứ ba, trong chính thể lưỡng tính như ở Pháp, có sự phân chia quyền hành pháp giữa tổng thống và thủ tướng, trong đó thủ tướng - người đứng đầu nội các sẽ có ưu thế trong nắm quyền hành pháp. Dù có định chế tổng thống nhưng vẫn nặng về mô hình nghị viện, do những quyền quan trọng nhất trong hành pháp vẫn do thủ tướng và nội các nắm giữ; toàn thể nội các chịu trách nhiệm trước nghị viện. Năm 1962, Hiến pháp sửa đổi của Pháp đã tăng thêm vị thế của nguyên thủ quốc gia - tổng thống, bằng việc cho phép tổng thống được bầu ra theo phổ thông đầu phiếu. Nhưng cũng từ đây gây nên sự khác biệt giữa hai nhân vật đứng đầu hành pháp: dù tổng thống và nghị viện đều do dân bầu ra nhưng lịch trình và tính chất của hai cuộc bầu cử này không trùng khớp, do đó dẫn đến đa số nghị viện có thể không cùng đảng với tổng thống và kết quả cuối cùng là có một thủ tướng đến từ đảng phái khác. Với hai đại diện khác nhau, thủ tướng có thể thực thi các chính sách khác biệt so với đường lối của tổng thống.

Nhìn chung, các công việc hành chính cơ bản vẫn thuộc về thủ tướng - người đứng đầu nội các. Hầu hết các hoạt động của chính phủ được thực thi bởi thủ tướng nhờ hai bộ máy liên kết chặt chẽ: Văn phòng thủ tướng lớn hơn nhiều so với tổng thư ký của tổng thống; Ban Tổng thư ký của chính phủ, nơi đảm bảo hậu cần và điều hoà hoạt động của hệ thống. Các công việc liên bộ hầu như tổng thống không can thiệp. Bởi vậy, quyền hành pháp dù danh nghĩa là “chia sẻ” nhưng cơ bản vẫn thuộc về thủ tướng - người đứng đầu chính phủ.

2. Tinh giản, tiết kiệm trong tổ chức và hoạt động của bộ

Về tổ chức nội các ở Mỹ, nhiều tác giả đã nhận xét: “… lịch sử nội các cho thấy một bức tranh thu nhỏ, cho dù chưa hoàn thiện, về sự kế tục của các lợi ích kinh tế và xã hội đã đủ lớn mạnh để có sự thừa nhận về chính trị như vậy”[3].

Những bộ đầu tiên ở cấp nội các của Mỹ là Bộ Tài chính, Bộ Ngoại giao, Bộ Hàng hải và Chiến tranh. Đến năm 1849 có thêm Bộ Nội vụ, điều này chứng tỏ sự thành công của các thành viên Quốc hội đại diện cho các bang miền Tây, mong muốn Chính phủ chú ý hơn đến các vấn đề đất công, tài nguyên thiên nhiên và quan hệ với người da đỏ. Bộ Tư pháp được đưa vào nội các năm 1870 bởi sau Nội chiến, bước vào công cuộc tái thiết khiến Chính phủ cần tăng cường vai trò trong bảo đảm thực thi pháp luật[4].

Sự hiện diện của các bộ là biểu hiện của từng nhóm lợi ích. Bộ Nông nghiệp, Bộ Lao động, Bộ Thương mại được xuất hiện trong nội các đại diện cho những nhóm lợi ích là nông dân, công đoàn và doanh nhân. Bộ Quốc phòng lớn mạnh đặc biệt trong chiến tranh thế giới thứ hai và được duy trì trong bối cảnh cuộc chiến tranh lạnh, sự hợp nhất các lực lượng quân sự [lục quân, hải quân và không quân] tạo cơ hội cho Chính phủ có thể chỉ huy thống nhất toàn thể các lực lượng để tiến hành các chiến dịch trên bộ, trên biển và trên không. Cuộc tấn công khủng bố ngày 11/9 đã biến Bộ An ninh quốc gia trở thành bộ gần đây nhất được gia nhập nội các. Ở Cộng hòa Pháp, các bộ cũng có thứ bậc không giống nhau. Các bộ trưởng ngang nhau về quy chế nhưng được tổ chức theo một trật tự thứ bậc trong một nghị định của Chính phủ, theo các nhà nghiên cứu thì thứ bậc này thể hiện các ưu tiên trong hoạt động của Chính phủ hơn là thể hiện tầm quan trọng của từng bộ trưởng. Có danh hiệu bộ trưởng nhà nước có ý nghĩa danh dự, để khẳng định tầm quan trọng về mặt chính trị hoặc sự công nhận đối với người được trao danh hiệu. Bộ trưởng đặc trách, có quyền tham gia mọi phiên họp nội các, nhưng được đặt bên cạnh một bộ trưởng nhất định nhằm hỗ trợ thực thi một trong các thẩm quyền của bộ trưởng này. Quốc vụ khanh là người phụ trách một lĩnh vực thẩm quyền nào đó bên cạnh một bộ trưởng [hoặc Thủ tướng] có thẩm quyền hạn chế hơn: chỉ được tham gia phiên họp Hội đồng Bộ trưởng về những vấn đề thuộc phạm vi thẩm quyền của mình[5].

Số lượng người làm việc trong bộ máy hành chính ở trung ương của Pháp là khá nhỏ: tổng số công chức nhà nước là 2,3 triệu người, nhưng số người làm việc trong các cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương [từ Chính phủ và bộ] là 40.492[6].

Hiện nay, Pháp chủ trương tổ chức các cơ quan quản lý ở trung ương theo tinh thần tinh giản. Nghị định ngày 09/5/1997 quy định các cơ quan hành chính trung ương chỉ được tổ chức và thực hiện “những nhiệm vụ nào có tính chất liên quan đến toàn lãnh thổ hoặc không thể ủy quyền thực hiện những nhiệm vụ đó cho cấp địa phương”.Ở Mỹ hiện nay có 14 bộ trong nội các. Việc thành lập bộ mới nếu cần thiết cũng trên nguyên tắc sử dụng ngân sách hiệu quả nhất. Điển hình là việc thành lập Bộ An ninh quốc gia năm 2002 bao gồm 22 cơ quan với trên 180.000 nhân viên và ngân sách trên 33 tỷ đô la, trong đó phần lớn lấy từ nhân lực và ngân sách của các bộ đang có[7].

Ở Pháp cũng vậy, các bộ có xu hướng sử dụng chung nhân viên trong Văn phòng bộ. Cụ thể là, Nghị định ngày 28/7/1948 đã giới hạn tối đa chỉ có 10 thành viên trong Văn phòng Bộ trưởng. Nhưng trên thực tế đã có biện pháp cải cách theo hướng một số cố vấn chuyên môn hoặc chuyên viên sẽ làm việc cho nhiều văn phòng bộ khác nhau. Ngoài việc tiết kiệm nhân lực thì cơ chế này bảo đảm sự phối hợp hoạt động giữa các bộ khác nhau[8]. Ngoài ra, ở Pháp có nhiều cơ chế điều chỉnh sự phối hợp hoạt động giữa các bộ. Thông tư ngày 06/6/1997 quy định: trước mỗi phiên họp của Chính phủ cần có sự bàn bạc và thống nhất ý kiến giữa các bộ. Thông thường đó là cơ chế họp liên bộ, trong đó thành phần bao gồm các cộng sự của các bộ trưởng hữu quan, do một thành viên của Văn phòng Thủ tướng chủ trì.

Cơ chế phối hợp thứ hai là thông qua chức vụ bộ trưởng hoặc Quốc vụ khanh, có chức năng điều phối một phạm vi quản lý rộng, không trong một ngành. Cơ chế thứ ba là thông qua các Ủy ban liên bộ: trực thuộc Thủ tướng có Ban thư ký riêng và hoạt động dưới sự chủ trì của Thủ tướng nhằm ban hành các quyết định liên quan đến các lĩnh vực thuộc thẩm quyền của nhiều Bộ khác nhau. Giúp việc cho Thủ tướng - ngoài Văn phòng Thủ tướng, Ban Tổng thư ký của Chính phủ còn có khá nhiều cơ quan chuyên môn như Vụ Công báo, Ban Tư liệu, Ban Thông tin Chính phủ; hoặc một số cơ quan tuy trực thuộc Thủ tướng [Ủy ban pháp điển hoá tối cao, Ủy ban kế hoạch, Hội đồng đánh giá quốc gia.v.v.] nhưng có thể chịu sự phân công, phân nhiệm của các bộ trưởng theo quy định về thẩm quyền của bộ[9].

Nhìn chung, đối diện với các vấn đề mới đang phát sinh, chính phủ các nước thường sử dụng hình thức liên kết các mảng công việc gần gũi trong các bộ sẵn có, điều này không làm tăng thêm đầu mối mới; mặt khác, cho phép sự kết nối thông tin, điều hoà trong hoạt động của bộ.

3. Các cơ quan thuộc chính phủ - sự tăng cường các thiết chế chuyên môn, tư vấn, nhanh nhạy và độc lập

Không phải bất cứ vấn đề thực tiễn nào đều cần đưa vào Bộ chủ quản và quản lý chung. Các nước phát triển thường sử dụng đến các thiết chế độc lập để giải quyết những vấn đề hay ở những thời điểm có tính đặc thù.

Ở Mỹ, bên cạnh các bộ chủ chốt vẫn còn rất nhiều các cơ quan không nằm trong nội các. Đó là các cơ quan hành chính độc lập, Ủy ban điều tiết độc lập và tập đoàn chính phủ.

Thứ nhất, cơ quan hành chính độc lập. Sự tồn tại của các cơ quan này được cho rằng đảm bảo nhanh nhạy hơn trong mối quan hệ với Tổng thống, tránh được các thủ tục hành chính rườm rà. Các cơ quan này được hình thành do nhu cầu xử lý nhanh các vấn đề khẩn cấp, ví dụ: khi Liên Xô phóng vệ tinh Sputnik vào năm 1947 thì Cơ quan hàng không và vũ trụ quốc gia NASA được thành lập và “tính chất điều hành độc lập của cơ quan này phản ánh tính cấp thiết của chương trình vũ trụ cũng như mong muốn của các chính trị gia đặt cơ quan này trong tay quần chúng”[10]. Việc thành lập các cơ quan hành pháp độc lập là nhằm báo cáo trực tiếp lên tổng thống; mặt khác, tính độc lập của các cơ quan này giúp cho các hoạt động luôn được đặt trong sự kiểm soát của người dân. Các cơ quan này có tổ chức giống như một bộ phận trong một bộ, nhưng người đứng đầu do tổng thống chỉ định với sự nhất trí của Quốc hội và tổng thống có thể cách chức họ bất kỳ khi nào.

Thứ hai, các ủy ban điều tiết độc lập: việc thành lập các Ủy ban này cũng nhằm mục tiêu duy trì tính độc lập của các cơ quan này với tổng thống và các bộ. Các ủy ban làm việc theo chế độ biểu quyết đa số; thành viên do tổng thống bổ nhiệm với sự chấp thuận của Quốc hội, nhưng nhiệm kỳ của họ được thiết kế đan xen để tổng thống không thể giành được sự ủng hộ của cả hội đồng nhờ vào việc bổ nhiệm thành viên mới. Nhiệm kỳ của hội đồng kéo dài trên 5 năm để bảo đảm nhiệm kỳ của một ủy viên dài hơn nhiệm kỳ của tổng thống. Điển hình là Cục Dự trữ liên bang [FED], cơ quan độc lập thực hiện chức năng điều tiết hoạch định chính sách tiền tệ quốc gia, quyết định của cơ quan này đưa ra tác động trực tiếp đến nguồn cung tín dụng của đất nước và từ đó ảnh hưởng đến tỷ lệ lạm phát, thất nghiệp và phát triển kinh tế. Theo các nhà nghiên cứu thì vị thế của cơ quan này - một ủy ban độc lập sẽ giúp cho tổng thống và Quốc hội không bị mất uy tín chính trị do những quyết định không được ủng hộ.

Ở Pháp cũng có hệ thống các cơ quan hành chính độc lập mà việc thành lập chịu ảnh hưởng lớn từ mô hình Mỹ và Anh. Đó là các cơ quan trung gian giải quyết khiếu nại của người dân; Ủy ban quốc gia về tin học và quyền tự do của công dân [CNIL]; Ban tiếp cận hồ sơ hành chính [CADA]; Hội đồng nghe nhìn tối cao [CSA]; Cơ quan tham vấn về bí mật quốc phòng.v.v.

Sự hình thành của nhóm cơ quan hành chính độc lập này nhằm bảo đảm: 1] nhu cầu điều tiết các hoạt động kinh tế một cách độc lập, đáp ứng yêu cầu của Cộng đồng châu Âu: tách rời chủ thể quản lý hành chính và chủ thể thực hiện hoạt động kinh tế - do các cơ quan này thường không có tư cách pháp nhân, không chịu sự chỉ đạo hành chính; 2] Tính độc lập khách quan trong điều tra và xử lý vi phạm, chủ yếu giải quyết những khiếu nại do người sử dụng dịch vụ công gửi đến. Các cơ quan này do vị thế độc lập của mình nên có cơ sở để đưa ra các phán quyết một cách khách quan, công minh [dù không phải là phán quyết cuối cùng]. Bên cạnh đó, ở các quốc gia phát triển, chính phủ cũng có thể có những tập đoàn kinh tế hay đơn vị sự nghiệp trực thuộc, nhưng với phương pháp quản lý hoàn toàn như khu vực tư. Mỹ có Tập đoàn dịch vụ bưu chính, Tập đoàn hành khách đường sắt quốc gia; các tập đoàn này được thành lập khi Quốc hội yêu cầu Chính phủ cung cấp những dịch vụ mà các tập đoàn tư nhân thường cung cấp. Việc sử dụng hình thức tập đoàn, về tính chất và cơ cấu không có gì khác với các tập đoàn tư nhân giúp cho Chính phủ thực hiện các dịch vụ một cách hiệu quả. Các tập đoàn có thể mua và bán tài sản, vay và cho vay tiền và cũng có thể bị khởi kiện như bất kỳ doanh nghiệp nào khác. Tuy nhiên, Quốc hội hoàn toàn có thể áp đặt điều lệ giới hạn cần thiết đối với tổ chức và hoạt động của các tập đoàn.

4. Sử dụng các đối tác khu vực tư và khu vực phi chính phủ

Chính phủ Mỹ trong nửa thế kỷ qua, chi tiêu của Liên bang tính theo đồng đô la thực tế tăng 600%, các chương trình và hoạt động của Liên bang đã tăng lên đáng kể, nhưng lực lượng lao động của Liên bang thậm chí liên tục giảm đi. Có được điều này là do phân quyền của Liên bang xuống cho tiểu bang, chính quyền các bang đến nay đã thực hiện các hoạt động điều tiết của Chính phủ liên bang như quy định về ô nhiễm không khí, các tiêu chuẩn y tế và an toàn lao động. Đặc biệt, Chính phủ thường xuyên sử dụng các tổ chức ở khu vực tư. Ví dụ, tất cả các chương trình giáo dục cho người da đỏ, giáo dục đặc biệt, xây dựng thư viện, giáo dục hướng nghiệp và giáo dục phổ cập của Bộ Giáo dục đều được thực hiện bởi các tổ chức không thuộc Chính phủ liên bang, mà được Bộ Giáo dục trợ cấp. Các trường đại học, phòng thí nghiệm và các nhóm tư vấn trên thực tế quản lý hơn 80% quỹ nghiên cứu khoa học của Chính phủ liên bang. Không chỉ ở khu vực phi lợi nhuận, Chính phủ còn có hợp đồng với các tổ chức khu vực tư. Ví dụ: Bộ Năng lượng thuê các nhà thầu điều hành các nhà máy điện nguyên tử; NASA thì sử dụng họ để chất hàng lên các tàu không gian và thu hồi động cơ tái sử dụng sau khi cất cánh. Tóm lại, các hợp đồng và giấy phép là công cụ để Chính phủ liên bang nhận thêm công việc mà không phải thuê thêm nhân viên. Điều này giúp cho các nhà lãnh đạo hành pháp giành được sự tín nhiệm cao nhờ việc giảm cơ cấu Chính phủ liên bang mà không cắt giảm các chương trình và dịch vụ phổ biến.

Ở Pháp, xu hướng chuyển dịch sang nền quản lý kiểu mới, dựa trên mục tiêu và kết quả đã bắt đầu được áp dụng trong những năm gần đây. Luật Tổ chức ngân sách ngày 01/8/2001 đã thay đổi phương thức hoạt động của các cơ quan hành chính ở trung ương: ngân sách không được cấp phát theo chương mục mà theo chương trình, dự án. Các công chức từ chỗ hưởng lương cố định đã dần chuyển sang làm việc như những người quản lý chương trình. Thông tư ngày 22/12/2003 quy định từng bước áp dụng trả thù lao theo năng lực trong cơ cấu tiền lương trả cho người đứng đầu cơ quan hành chính ở trung ương [tổng cục, cục và vụ], tuỳ theo nhiệm vụ của họ được phân công khi bổ nhiệm.

5. Một số liên hệ với thực tiễn Việt Nam

Cơ cấu tổ chức của Chính phủ ở từng quốc gia khác nhau được quy định bởi tính chất chính trị và các đặc điểm lịch sử, kinh tế - xã hội của họ. Nhưng xu hướng chung về tổ chức và hoạt động của chính phủ có thể thấy rõ như đã trình bày ở phần trên và cũng là một số gợi ý liên hệ với thực tiễn Việt Nam.

Thứ nhất, thẩm quyền quản lý cần tập trung về người đứng đầu Chính phủ. Cùng với sự phát triển kinh tế, hiện nay các bộ là cơ quan quản lý các ngành, lĩnh vực, thẩm quyền rất lớn và tự chủ. Điều này thể hiện vai trò lớn mạnh của Chính phủ trong điều tiết nền kinh tế quốc dân. Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy cần quy về đầu mối Chính phủ, có như vậy mới tránh tình trạng tản mạn, chồng chéo thẩm quyền như hiện nay, ví dụ: quản lý về rượu bia, vệ sinh an toàn thực phẩm thuộc thẩm quyền quản lý của rất nhiều đơn vị như: Bộ Y tế, Bộ Công Thương; Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn; Bộ Công an.v.v. Công tác điều hành cụ thể thuộc về bộ nhưng việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật nên quy về đầu mối Chính phủ để đảm bảo sự định hướng tập trung, thống nhất. Trên cơ sở đó, Chính phủ phân công và điều phối công việc cho các bộ, ngành. Thực tiễn đó cho thấy cần điều chỉnh theo hướng phân quyền rõ giữa các bộ, trong trường hợp không thể thống nhất ý kiến thì người đứng đầu Chính phủ sẽ quyết định.

Thứ hai, thay vì việc tăng thêm bộ máy hay tăng quyền cho bộ máy để theo kịp các nhiệm vụ quản lý mới, nên sử dụng tối đa các thiết chế làm việc kiểu liên bộ, dưới sự điều hành của người đứng đầu Chính phủ. Điều này có thể khắc phục được các hạn chế về việc phát sinh thêm những nhiệm vụ mới hay thẩm quyền mới và các cơ quan thuộc Chính phủ nên xác định lại vị thế không chỉ là các đơn vị sự nghiệp thuộc Chính phủ. Các hoạt động sự nghiệp có thể xã hội hoá. Các cơ quan thuộc Chính phủ chỉ cần thiết khi giải quyết các vấn đề có tính “mục tiêu” của Chính phủ trong từng giai đoạn, mặt khác là thiết chế đáng tin cậy để bảo đảm chủ động tiến hành các hoạt động giải quyết tranh chấp một cách khác quan; hoặc để tiến hành một số nhiệm vụ một cách độc lập với các chức năng quản lý của từng bộ, ngành. Việc phân định các cơ quan thuộc Chính phủ như hiện nay, chủ yếu là hoạt động sự nghiệp, dịch vụ, gây lãng phí khi sử dụng những thiết chế tối cao để thực hiện các dịch vụ công đơn giản; đồng thời thiếu hụt khi đồng nhất các cơ quan thuộc Chính phủ với hệ thống đơn vị sự nghiệp công, không có thẩm quyền hành chính. Có thể tổ chức các cơ quan thuộc Chính phủ có thẩm quyền quản lý một số lĩnh vực. Quan niệm chức năng quản lý nhà nước chỉ thuộc về bộ dường như không theo kịp nhu cầu thực tiễn và thể hiện một số bất cập: “Hiện nay, trong cơ cấu tổ chức của Chính phủ, 08 cơ quan thuộc Chính phủ thực hiện một số dịch vụ công có đặc điểm, tính chất quan trọng mà Chính phủ phải trực tiếp chỉ đạo. Về nguyên tắc, các cơ quan thuộc Chính phủ không có chức năng quản lý nhà nước và không ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Thực tế cho thấy, quy chế pháp lý của cơ quan thuộc Chính phủ đã phát sinh vướng mắc cần điều chỉnh lại. Thời gian qua, tình trạng trốn đóng bảo hiểm xã hội, bảo hiểm thất nghiệp, bảo hiểm y tế diễn ra ngày càng phức tạp, trong khi thanh tra lao động - thương binh và xã hội cần bao quát nhiều lĩnh vực như: việc làm, giáo dục nghề nghiệp, lao động, tiền lương. Tại Luật Bảo hiểm xã hội, Quốc hội đã giao cơ quan bảo hiểm xã hội thực hiện thanh tra chuyên ngành đóng bảo hiểm xã hội, bảo hiểm thất nghiệp và bảo hiểm y tế là một nhiệm vụ quản lý nhà nước.Hiện đang có đề xuất thành lập một số cơ quan thuộc Chính phủ [như cơ quan quản lý vốn nhà nước]; tuy nhiên, sẽ vướng mắc nếu không được giao thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước”[11].

Thứ ba, tăng cường các thiết chế tư vấn bên ngoài, thậm chí có thể giao một số nhiệm vụ nghiên cứu, sự nghiệp cho các tổ chức độc lập. Nhiều mảng hoạt động của Chính phủ hoặc bộ có thể sử dụng khả năng của các tổ chức bên ngoài, đặc biệt các mảng về nghiên cứu, đánh giá, tư vấn thiết kế chính sách. Điều này một mặt giảm sức ép công việc của Chính phủ và bộ, để các cơ quan này có thể tập trung hoạch định chính sách vĩ mô; vừa có thể huy động được những nguồn lực bên ngoài với các đánh giá khách quan, đa chiều hơn và khuyến khích sự phát triển của các hoạt động về chính sách công do xã hội đảm nhận.

Thứ tư, những đổi mới phù hợp với xu thế quản trị công mới cần thể hiện trước hết là đổi mới cách hoạt động, điều hành, chỉ đạo của Chính phủ. Với xu thế quản trị công trong thời kỳ mới, Chính phủ đã có những định hướng về một nền hành chính quản lý chiến lược, bằng chính sách và thu hút sự tham gia của khu vực tư. Đó chính là những cải cách nổi bật mà công cuộc cải cách hành chính nhà nước đã đạt được: tách bạch dần [dẫu chưa triệt để] giữa chức năng cung ứng dịch vụ công và quản lý nhà nước. Đặc biệt, với ý tưởng về Chính phủ kiến tạo phát triển đã cho thấy mong muốn thay đổi ở cơ quan hành chính cao nhất sang hướng “cầm lái” chứ không chèo đò, tức là chuyển hướng sang kiến thiết thể chế, tạo lập môi trường khơi gợi sự tham gia của các chủ thể bên ngoài; chứ không trực tiếp thực thi các hoạt động kinh tế - xã hội. Tuy nhiên, những cải cách mang hơi hướng nền quản trị công mới phần lớn chỉ dừng lại ở định hướng chung. Việc cụ thể hoá và thực thi các chiến lược đòi hỏi bước đi dài. Sự đổi mới của Chính phủ - mô hình chính phủ kiến tạo phát triển mới được đề xuất như một quyết tâm chính trị trong thời kỳ mới, nhưng việc thực thi đòi hỏi những đổi mới ở các khía cạnh vĩ mô. Các chính sách phải được xây dựng theo hướng xúc tác, khơi gợi sự tham gia, sự cạnh tranh giữa tất cả các chủ thể khu vực công, khu vực tư. Đồng thời, cần có cơ chế pháp lý, cụ thể là cơ chế tài phán bảo đảm cho sự tuân thủ chính sách, cũng như sự an toàn và bình đẳng của các chủ thể khi tham gia vào sân chơi chung./.

----------------------------------------------

Ghi chú:

[1] Samuel Kernell và Gary C. Jacobson, Lô gích chính trị Mỹ [The Logic of American Politics], Sách tham khảo, NXB CTQG, H.2007, tr.288.

[2],[3] Martine Lombard và Gilles Dumont, “Pháp luật hành chính của Cộng hoà Pháp”, Sách tham khảo, Nhà pháp luật Việt - Pháp, Organisation internationale de la Francophonnie, NXB Tư pháp, Hà Nội 2007, tr.188-189.

[3] Samuel Kernell và Gary C. Jacobson, sđd, tr.324.

[4] Samuel Kernell và Gary C. Jacobson, sđd, tr.326.

[5] Martine Lombard và Gilles Dumont, sđd, tr.187-188.

[6] Samuel Kernell và Gary C. Jacobson, sđd, tr.326.

[7] Martin Lombard và Gilles Dumont, sđd, tr.179.

[8]//www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/institutions/administration/organisation/etat/que-sont-administration-centrale-services-deconcentres.html.

[9] Thư của Thủ tướng Edouard Philippe gửi Nội các ngày 05/6/2019 [thư số 6087-SG] về: Chuyển đổi bộ máy hành chính trung ương và những phương pháp làm việc mới, xem tại: //www.modernisation.gouv.fr/sites/default/files/fichiers-attaches/ circulaire_n_6087-sg_du_5_juin_2019_relative_a_la_transformation_des_adminstrations_centrales_et_nouvelles_methodes_de_travail.pdf.

[10] Samuel Kernell và Gary C. Jacobson, sđd, tr.229-230.

[11] Martine Lombard và Gilles Dumont, sđd, tr.190.

PGS.TS. Nguyễn Hoàng Anh - Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội

tcnn.vn

Video liên quan