Kiểm toán nhà nước là cơ quan gì

Kiểm toán nhà nước có nhiệm vụ xây dựng kế hoạch kiểm toán hàng năm trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt; cung cấp kết quả kiểm toán cho Chính phủ và cho các cơ quan nhà nước khác theo quy định của Chính phủ; xác nhận, đánh giá và nhận xét các tài liệu, số liệu kế toán, báo cáo quyết toán đã được kiểm toán; góp ý kiến với các đơn vị được kiểm toán sửa chữa những sai sót, vi phạm để chấn chỉnh công tác quản lí tài chính; kiến nghị với cấp có thẩm quyền xử lí những vi phạm chế đô kế toán, tài chính của Nhà nước.

Trong khi thực hiện nhiệm vụ trên, kiểm toán nhà nước phi tuân theo pháp luật. Kiểm toán nhà nước có quyền yêu cầu đơn vị được kiểm toán và các đơn vị có liên quan cung cấp thông tin, tài liệu cần thiết để thực hiện nhiệm vụ kiểm toán.

Cơ cấu tổ chức của cơ quan kiểm toán nhà nước gồm các bộ phận chủ yếu là:

1) Kiểm toán ngân sách nhà nước;

2) Kiểm toán đầu tư xây dựng cơ bản và các chương trình, dự án vay, nợ, viện trợ chính phủ;

3) Kiểm toán doanh nghiệp nhà nước;

4) Kiểm toán chương trình đặc biệt như an ninh, quốc phòng, dự trữ quốc gia.

2. Lịch sử hình thành và phát triển của Kiểm toán nhà nước

Có thể xem xét sự hình thành và phát triển của kiểm toán nhà nước Việt Nam qua 3 giai đoạn.

* Giai đoạn 1: Giai đoạn hình thành (1994 - 2004)

Năm 1986, Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI đã quyết định chuyển hướng phát triển nền kinh tế Việt Nam từ một nền kinh tế kế hoạch hóa, tập trung, bao cấp sang nền kinh tế thị trường định hướng Xã hội Chủ nghĩa. Năm 1992, bản Hiến pháp đầu tiên của thời kì đổi mới được ban hành chính thức xác lập đường lối đổi mới kinh tế cả về mặt chính trị và pháp lý. Khi nền kinh tế chuyển sang cơ chế thị trường, tất cả các hoạt động kinh tế, tài chính, bao gồm cả các hoạt động tài chính, kinh tế có sử dụng ngân sách nhà nước đều vận hành theo cơ chế thị trường. Dưới tác động của những mặt tiêu cực của nền kinh tế thị trường, các hoạt động tài chính công đã bộc lộ nhiều yếu kém, lỗ hồng có thể dẫn tới tệ tham nhũng, lãng phí, kém hiệu quả. Trước tình hình đó, công tác kiểm soát các hoạt động tài chính công là một nhu cầu hết sức bức thiết. Đó chính là lý do kiểm toán nhà nước được hình thành và là cơ quan hoàn toàn mới, chưa có tiền lệ trong bộ máy nhà nước Việt Nam.

Đặc điểm nổi bật của kiểm toán nhà nước khi mới thành lập là địa vị pháp lý không độc lập của nó. Nói cách khác, lúc này kiểm toán nhà nước chưa phải là cơ quan hiến định độc lập. Ngày 11 tháng 7 năm 1994, Chính phủ ban hành Nghị định số 70-CP thành lập Cơ quan kiểm toán nhà nước. Điều 1 của Nghị định này quy định: “Nay thành lập Kiểm toán Nhà nước để giúp Thủ tướng Chỉnh phủ thực hiện chức nàng kiểm tra, xác nhận tỉnh đúng đan, hợp pháp của tài liệu và số liệu kế toán, bảo cáo quyết toán của các cơ quan Nhà nước, các đơn vị sự nghiệp, đơn vị kinh tế Nhà nước và các đoàn thể quần chúng, các tổ chức xã hội sử dụng kinh phí do ngân sách Nhà nước cấp”. Năm 1995, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 61-TTg ngày 24 tháng 01 về việc ban hành Điều lệ tổ chức và hoạt động của kiểm toán nhà nước. Năm 2003, tức là 8 năm sau đó, Chính phủ ban hành Nghị định số 93/2003/NĐ-CP ngày 13 tháng 8 quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của kiểm toán nhà nước, trong đó khẳng định rõ kiểm toán nhà nước là cơ quan thuộc chính phủ, cũng giống như những cơ quan thuộc chính phủ khác của thời kì đó như Tổng cục hải quan, Đài tiếng nói Việt Nam, Đài truyền hình Việt Nam ...Những văn bản trên cho thấy kiểm toán nhà nước do Chính phủ thành lập, quy định nhiệm vụ, quyền hạn, quy định cơ cấu tổ chức và chế độ làm việc. Ngoài sự phụ thuộc về khung thể chế, kiểm toán nhà nước giai đoạn này còn phụ thuộc vào Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ ở một số khía cạnh quan trọng khác như:

- Về tổ chức, Tổng kiểm toán nhà nước và các Phó tổng kiểm toán nhà nước đều do Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm và miễn nhiệm.

- Về chế độ trách nhiệm: Tổng kiểm toán nhà nước chịu trách nhiệm trước Thủ tướng Chính phủ (theo Điều 3 Nghị định số 70-CP ngày 11 tháng 7 năm 1994 của Chính phủ về việc thành lập cơ quan kiểm toán nhà nước; Điều 7 Quyết định số 61-TTg ngày 24 tháng 01 năm 1995 về việc ban hành điều lệ tổ chức và hoạt động cùa kiểm toán nhà nước và Điều 3 Nghị định số 70-CP ngày 11 tháng 7 năm 1994 của Chính phủ về việc thành lập cơ quan kiểm toán nhà nước).

- Về hoạt động:

+ Pháp luật không quy định kiểm toán nhà nước hoạt động theo nguyên tắc độc lập. Pháp luật thời kì đó quy định kiểm toán nhà nước hoạt động chỉ tuân theo pháp luật, phương pháp chuyên môn nghiệp vụ và chế độ kiểm toán, nói cách khác là chuẩn mực kiểm toán; song những quy định đó của pháp luật lại do Bộ Tài chính quy định (theo Khoản 1 Điều 3; khoản 5 Điều 5; Điều 4 Quyết định số 61-TTg; Điều 6 Nghị định số 70-CP ngày 11 tháng 7 năm 1994 của Chính phủ về việc thành lập cơ quan kiểm toán nhà nước).

+ Kế hoạch kiểm toán của kiểm toán nhà nước do Thủ tướng Chính phủ phê duyệt (theo Điều 18 Quyết định số 61 -TTg ngày 24 thặng 01 năm 1995 của Thủ tướng Chính phủ).

+ Kết quả kiểm toán phải được báo cáo cho Thủ tướng Chính phủ và thông báo cho cơ quan là đối tượng kiểm toán (Khoản 2 Điều 4; Điều 22 Quyết định số 61-TTg ngày 24 tháng 01 năm 1995 của Thủ tướng Chính phủ).

Như vậy, có thể khẳng định kiểm toán nhà nước thời kì 1994 - 2004 hoàn toàn trực thuộc Chính phủ mà trực tiếp là Thủ tướng Chính phủ. kiểm toán nhà nước lúc này thực sự là một cơ quan hành chính nhà nước, nằm hoàn toàn trong hệ thống hành chính nhà nước, hệ thống mà kiểm toán nhà nước có nhiệm vụ giám sát chi tiêu công. Do đó, kiểm toán nhà nước của giai đoạn này chưa phải là một cơ quan hiến định độc lập.

* Giai đoạn 2: Giai đoạn chuyển đổi (2005 - 2014)

Đặc điểm nổi bật của kiểm toán nhà nước giai đoạn này là đã bắt đầu được nâng cao vị trí và tính độc lập trong bộ máy nhà nước theo hướng trở thành một cơ quan hiến định độc lập.

Ngày 14 tháng 6 năm 2005, Quốc hội khóa XI ban hành Luật kiểm toán nhà nước, qua đó luật hóa địa vị pháp lý của kiểm toán nhà nước. Luật khẳng định “Kiểm toán nhà nước là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật”.1 Từ chỗ là cơ quan thuộc Chính phủ của 10 năm đầu thành lập, kiểm toán nhà nước lúc này đã trở thành cơ quan do Quốc hội thành lập. Như vậy, sự lệ thuộc của kiểm toán nhà nước vào Chính phủ đã được hạn chế. Nếu so sánh với kiểm toán nhà nước của giai đoạn trước, tính độc lập của kiểm toán nhà nước ở giai đoạn này đã được tăng cường đáng kể, thể hiện ở những điểm sau:

- Về mặt tổ chức, Tổng kiểm toán nhà nước do Quốc hội bầu, bãi nhiệm, miễn nhiệm theo đề nghị của Ủy ban Thường vụ Quốc hội sau khi trao đổi thống nhất với Thủ tướng Chính phủ (Điều 13 Luật kiểm toán nhà nước năm 2005 và Khoản 2 Điều 17 Luật kiểm toán nhà nước năm 2005). Như vậy, địa vị của Tổng kiểm toán nhà nước đã được tăng lên, bởi các chức danh mà Quốc hội bầu đều là những chức danh cao nhất trong bộ máy nhà nước như Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ, Chủ tịch Quốc hội, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Phó tổng kiểm toán nhà nước do Tổng kiểm toán đề nghị và Ủy ban Thường vụ Quốc hội bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức. Chính phủ không tham gia quá trình bổ nhiệm Phó tổng kiểm toán nhà nước (Khoản 2 Điều 20 Luật kiểm toán nhà nước năm 2005). Một điểm đặc biệt của kiểm toán nhà nước giai đoạn này là Tổng kiểm toán và Phó tổng kiểm toán nhà nước đều có nhiệm kì 7 năm, dài hơn cả nhiệm ki của Quốc hội.1 Việc quy định nhiệm kì dài như vậy chứng tỏ vấn đề độc lập trong hoạt động của kiểm toán nhà nước đã được hết sức coi trọng.

- Về chế độ trách nhiệm, Luật kiểm toán nhà nước năm 2005 cũng quy định Tổng kiểm toán nhà nước chịu trách nhiệm trước Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội và cả Chính phủ. Dường như ở quy định này, tương tự như quy định về hình thành chức danh Tổng kiểm toán, các nhà lập pháp vẫn thể hiện sự ngập ngừng nhất định đối với việc chuyển đổi hoàn toàn kiểm toán nhà nước từ Chính phủ sang Quốc hội. Dù sao, quy định về chế độ trách nhiệm như vậy cũng đã thể hiện tính độc lập cao hơn của kiểm toán nhà nước giai đoạn này so với giai đoạn trước.

- Về hoạt động:

+ Luật kiểm toán nhà nước năm 2005 đã chính thức quy định kiểm toán nhà nước hoạt động theo nguyên tắc độc lập, chỉ tuân theo pháp luật, trung thực và khách quan (Khoản 3 Điều 17, khoản 3 Điều 20 Luật kiểm toán nhà nước và Điều 7 Luật kiểm toán nhà nước năm 2005). Chuẩn mực kiểm toán nhà nước giờ đây do chính Tổng kiểm toán nhà nước ban hành theo quy trình do Ủy ban Thường vụ Quốc hội quy định (Điều 8 Luật kiểm toán nhà nước năm 2005).

+ Kế hoạch kiểm toán hàng năm của kiểm toán nhà nước trong giai đoạn này do chính kiểm toán nhà nước quyết định. kiểm toán nhà nước không cần xin phê duyệt mà chỉ cần báo cáo với Quốc hội và Chính phủ trước khi thực hiện kế hoạch đó (Khoản 1 Điều 15 Luật kiểm toán nhà nước năm 2005). Chính phủ có thể có ý kiến về kế hoạch kiểm toán song về mặt pháp 11 không có quy định ràng buộc kiểm toán nhà nước phải tuân theo.

+ Kết quả kiểm toán, dưới hình thức được gọi là Báo cáo kiểm toán của kiểm toán nhà nước được nâng tầm về giá trị pháp lý. Luật kiểm toán nhà nước năm 2005 quy định rõ báo cáo kiểm toán có giá trị chứng cứ xác nhận tính đúng đắn và tuân thủ pháp luật của hoạt động tài chính công và do đó là căn cứ để các cơ quan nhà nước có thẩm quyền như Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Toà án, Viện kiểm sát... thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình. Việc công khai báo cáo kiểm toán lúc này cũng không còn phụ thuộc nhiều vào Chính phủ như trước đây.1 Kiểm toán nhà nước chỉ cần trình Quốc hội các báo cáo kiểm toán là có thể được công khai (Điều 9 Luật kiểm toán nhà nước năm 2005 và Điều 58 Luật kiểm toán nhà nước năm 2005;

* Giai đoạn 3: Giai đoạn CQHĐĐL đầy đủ (2015 - đến nay)

Có thể nói, ở giai đoạn 2, kiểm toán nhà nước đã bước đầu mang dáng dấp của một cơ quan hiến định độc lập với chức năng kiểm soát tài chính công được quy định rõ ràng và tính độc lập được tăng cường rõ rệt. Tuy nhiên, phải tới giai đoạn hiện nay thì kiểm toán nhà nước mới thực sự có địa vị pháp lý đầy đủ của một cơ quan hiến định độc lập.

Thứ nhất, như đã đề cập ở phần đầu, Hiến pháp hiện hành của nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam ban hành năm 2013 đã lần đầu tiên có quy định riêng về kiểm toán nhà nước (Điều 118 Hiến pháp năm 2013), và quy định này được đặt trong một chương riêng cùng với Hội đồng bầu cử quốc gia. Sự hiến định này đã khẳng định, ít nhất là về hình thức, rằng kiểm toán nhà nước đã chính thức là một CQHĐĐL trong bộ máy nhà nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam. Cùng với điều đó, địa vị pháp lý của kiểm toán nhà nước cũng được nâng lên một tầm mới, bởi lẽ Hiến pháp là đạo luật cơ bản, các cơ quan nhà nước được quy định trong Hiến pháp đều là những cơ quan quan trọng nhất của quốc gia, ví dụ Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ ...

Thứ hai, kiểm toán nhà nước vẫn tiếp tục là cơ quan do Quốc hội thành lập. Tổng kiểm toán nhà nước vẫn do Ủy ban Thường vụ Quốc hội đề nghị và Quốc hội bàu, miễn nhiệm, bãi nhiệm. Song điểm mới ở đây là luật không yêu cầu Ủy ban Thường vụ Quốc hội thống nhất ý kiến với Chính phủ trước khi đề nghị sang Quốc hội.1 Bên cạnh sự phát triển này, các Phó tổng kiểm toán nhà nước vẫn do Tổng kiểm toán nhà nước đề nghị và Ủy ban Thường vụ Quốc hội bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức (Khoản 2 Điều 12 Luật kiểm toán nhà nước năm 2015 và Điều 15 Luật kiểm toán nhà nước năm 2015). Song, sự chi phối về mặt tổ chức của Tổng kiểm toán nhà nước đối với tất cả các chức danh kiểm toán viên giờ đây là tuyệt đối, khác với trước đây chức danh Kiểm toán viên cao cấp do Ủy ban Thường vụ Quốc hội bổ nhiệm, miễn nhiệm, bãi nhiệm (Khoản 2 Điêu 20 Luật kiểm toán nhà nước năm 2015). Như vậy là tổ chức của kiểm toán nhà nước theo Luật năm 2015 thậm chí còn tăng cường hơn nữa tính độc lập của kiểm toán nhà nước so với giai đoạn trước đó. Cũng cần lưu ý là Luật kiểm toán nhà nước năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019 - sau đây gọi là Luật kiểm toán nhà nước năm 2015) quy định Tổng kiểm toán nhà nước có nhiệm kì chỉ 5 năm theo nhiệm kì của Quốc hội; Phó tổng kiểm toán nhà nước có nhiệm kì 5 năm. Trong khi đó theo Luật kiểm toán nhà nước năm 2005, cả hai chức danh này đều có nhiệm kì 7 năm. Tuy nhiên, ở góc độ thức tiễn thì sự khác biệt này không có ảnh hưởng nhiều tới tính độc lập của kiểm toán nhà nước.

Thứ ba, về chế độ trách nhiệm, cùng với việc Chính phủ không tham gia vào quá trình hình thành Tổng kiểm toán nhà nước, Luật kiểm toán nhà nước năm 2015 cũng không quy định kiểm toán nhà nước phải chịu trách nhiệm trước Chính phủ.

Ngoài những bổ sung và phát triển trên, Luật kiểm toán nhà nước năm 2015 về cơ bản kế thừa các quy định của Luật kiểm toán nhà nước năm 2005 về hoạt động của kiểm toán nhà nước. Tất nhiên có sự khác biệt liên quan tới quy định báo cáo Chính phủ về kế hoạch kiểm toán hàng năm trước khi thực hiện. Luật năm 2015 đã bỏ quy định này (Khoản 1 Điều 10 Luạt kiểm toán nhà nước năm 2015), qua đó chấm dứt hầu như toàn bộ khả năng chi phối của Chính phủ cũng như các cơ quan thuộc hệ thống hành chính nhà nước đối với kiểm toán nhà nước về mặt pháp lý.