1. Sự phát triển của khái niệm kiến nghị, phản ánh trong các chế định pháp luật
Kiến nghị, phản ánh là những phương thức chuyển tải thông điệp đến cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những hiện tượng không bình thường trong đời sống xã hội, với mong muốn các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét và xử lý, khắc phục. Xét về tổng thể, kiến nghị, phản ánh đều nhằm mục đích thực hiện quyền làm chủ của người dân, thể hiện trách nhiệm của người dân đối với việc hoàn thiện bộ máy nhà nước, bảo vệ pháp luật và nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước.
Về mặt ngôn ngữ, đây là hai khái niệm có mối liên hệ gần, có nội hàm bao trùm nhau. Tuy nhiên, mỗi khái niệm cũng có những khía cạnh khác nhau nhất định, thể hiện ở tính mục đích của hoạt động. Theo các từ điển,kiến nghị là nêu ý kiến đề nghị về một việc chung với cơquan có thẩm quyền;là nêu ý kiến về một vấn đề, một công việc đểcơ quan có thẩm quyền xem xét, tìm ra giải pháp xử lý đúng đường lối, chínhsách của Đảng, pháp luật của nhà nước;Phản ánh là trình bày với người, với cấp có tráchnhiệm những vấn đề thực hiện đáng quan tâm nào đó, tái hiện những đặctrưng, thuộc tính, quan hệ của một đối tượng nào đó. Cả hai khái niệm này đều thể hiện việc đưa thông tin đến cơ quan, người có thẩm quyền, chỉ khác nhau về mức độ của mục đích hành động. Kiến nghị thể hiện mong muốn của người kiến nghị đối với người được kiến nghị cần hành động để đạt được mục đích của mình, có thể vì lợi ích của cá nhân hoặc lợi ích của tập thể, của cộng đồng. Còn phản ánh chỉ là việc cung cấp thông tin, hay nói cách khác nó chính là việc cung cấp thông tin, đưa thông tin đến cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền để biết được thực trạng về tổ chức, hoạt động có liên quan đến trách nhiệm hay phạm vi quản lý của các cơ quan, tổ chức, cá nhân này.
Về mặt pháp lý, khái niệm phản ánh, kiến nghị gắn liền với chế định tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo. Các khái niệm này từ chỗ chỉ được nhắc đến mà không có một giải thích cụ thể về nội hàm, đến nay đã được ghi nhận và làm rõ để có cơ sở cho việc thực hiện các quyền, nghĩa vụ của người dân và trách nhiệm, quyền hạn của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan trong việc tiếp nhận, xử lý các kiến nghị, phản ánh này. Có thể thấy, quá trình được ghi nhận đến nay, kiến nghị, phản ánh là chế định gắn liền với giải quyết khiếu nại, tố cáo. Đây có thể được coi là một hình thức đặc biệt của khiếu nại, tố cáo đối với những hành vi, hiện tượng mà người dân cho rằng cần phải chấn chỉnh hay làm tốt hơn, hay thậm chí phải xử lý, khắc phục.
Các khái niệm kiến nghị, phản ánh đã được ghi nhận trong một số văn bản quản lý của Đảng và Nhà nước ta từ khá sớm. ĐếnLuật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 đã đề cập đến cụm từ kiến nghị, phản ánh đi liền với vụ việc khiếu nại, tố cáo hoặc kiến nghị, phản ánh có nội dung gần giống như khiếu nại, tố cáo. Năm 2013, trên cơ sở tách chế định tiếp công dân trong Luật Khiếu nại, tố cáo, Quốc hội ban hành Luật Tiếp công dân, trong đó có các quy địnhxác định trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức trong hệ thống chính trị phải tổ chức tiếp công dân nhận khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh. Tại khoản 2 Điều 2 của Luật đã giải thích khái niệmKiến nghị, phản ánhlà việc công dân cung cấp thông tin, trình bày ý kiến, nguyện vọng, đề xuất giải pháp với cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có thẩm quyền về những vấn đề liên quan đến việc thực hiện chủ trương, đường lối, chính sách, pháp luật, công tác quản lý trong các lĩnh vực đời sống xã hội thuộc trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân đó. Tuy nhiên, rõ ràng kiến nghị và phản ánh là những khái niệm có nội hàm không hoàn toàn trùng nhau nên việc đưa vào chung một định nghĩa đã làm cho hai khái niệm này không hoàn toàn đúng về bản chất, dẫn đến việc xử lý chính sách đối với hai nội dung này không thực sự phù hợp, làm giảm hiệu quả của chế định này trên thực tế.TạiNghị định số 20/2008/NĐ-CP ngày 14 tháng 02 năm 2008 của Chính phủ về việc tiếp nhận, xử lý phản ánh, kiến nghị của cá nhân, tổ chức về quy định hành chính đã có sự ghi nhận hai khái niệm này, trong đó làm rõ từng nội hàm của mỗi khái niệm. Theo đó,Phản ánh là việc cá nhân, tổ chức có ý kiến với cơ quan hành chính nhà nước về những vấn đề liên quan đến quy định hành chính, bao gồm: những vướng mắc cụ thể trong thực hiện; sự không hợp pháp, không hợp lý, không đồng bộ, không thống nhất với hệ thống pháp luật Việt Nam hoặc điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc gia nhập và những vấn đề khác[khoản 4, Điều 3];Kiến nghị là việc cá nhân, tổ chức có phản ánh với cơ quan hành chính nhà nước theo quy định tại khoản 4 Điều này và đề xuất phương án xử lý hoặc có sáng kiến ban hành mới quy định hành chính liên quan đến hoạt động kinh doanh, đời sống nhân dân[khoản 5, Điều 3]. Việc tách riêng kiến nghị và phản ánh để giải thích khái niệm đã làm cho hai vấn đề này được tường minh hơn, thể hiện được bản chất của kiến nghị, phản ánh. Tuy nhiên, hai khái niệm này chỉ bó hẹp trong phạm vi phản ánh, kiến nghị về các quy định hành chính trong phạm vi điều chỉnh của Nghị định.
2. Thực hiện kiến nghị, phản ánh thể hiện trách nhiệm của người dân tham gia vào quản lý nhà nước và xã hội
Người dân thực hiện kiến nghị, phản ánh với cơ quan nhà nước có thẩm quyền về những hiện tượng, hành vi được cho là không đúng đắn, không phù hợp, cần phải được xử lý, khắc phục. Thực hiện kiến nghị, phản ánh là thể hiện trách nhiệm của người dân đối với nhà nước, với mong muốn thiết chế thực hiện quyền lực trên cơ sở sự ủy thác của mình có thêm các thông tin để thực hiện đúng đắn, hiệu quả nhất các chức trách, nhiệm vụ, nhất là những việc liên quan đến đời sống của nhân dân. Việc phản ánh, kiến nghị hay cung cấp thông tin về các hành vi, hiện tượng không phù hợp của cán bộ, công chức nói riêng và các hành vi, hiện tượng khác trong xã hội là nhu cầu của người dân và doanh nghiệp, các tổ chức ngoài khu vực nhà nước, nhằm mục đích bảo đảm tuân thủ đúng đắn các quy định pháp luật và tạo dựng sự ổn định, đúng đắn và công bằng xã hội.
Phạm vi thông tin được phản ánh, kiến nghị bao trùm lên mọi mặt đời sống xã hội và các hoạt động của đội ngũ cán bộ, công chức. Các hành vi có dấu hiệu tiêu cực, tham nhũng gắn liên với hoạt động công vụ hay liên quan đến hoat động công vụ như nhận hối lộ, nhũng nhiễu vì vụ lợi, và các hành vi khác.Người dân có thể trực tiếp thực hiện các kiến nghị, phản ánh đến các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Tuy nhiên, trong những trường hợp khác, thông qua các thiết chế đại diện của mình, người dân có thể thực hiện việc phản ánh, kiến nghị với các đại biểu quốc hội, đại biểu hội đồng nhân dân. Các đại biểu quốc hội, đại biểu hội đồng nhân dân hay các cơ quan của quốc hội sẽ xem xét để chuyển các phản ánh, kiến nghị, thông tin đến các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét, giải quyết. Hiện nay, bên cạnh việc kiến nghị, phản ánh đến các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, thì việc người dân chuyển các nội dung này đến các đại biểu quốc hội, các đoàn đại biểu quốc hội là phổ biến, nhất là qua các hội nghị tiếp xúc cử tri.
Việc phản ánh, kiến nghị là một phương thức đưa thông tin của người dân đến cơ quan nhà nước mà không chịu sự ràng buộc về các quyền và nghĩa vụ cụ thể. Các thông tin chỉ đề cập đến các hành vi, hiện tượng mà người dân cho rằng không đúng đắn, cần phải khắc phục, xử lý mà không phải là những hành vi, hiện tượng có dấu hiệu vi phạm rõ ràng. Người dân chỉ đưa thông tin và các cơ quan nhà nước có trách nhiệm xem xét, đánh giá và chủ động xử lý mà không bị ràng buộc về thủ tục như khiếu nại, tố cáo hay giải trình. Bản thân người đưa tin qua các hình thức này cũng không sẵn sàng cho việc phải tham gia vào những thủ tục bắt buộc trong quá trình xử lý, giải quyết. Điều này làm cho việc phản ánh, kiến nghị về các hành vi có dấu hiệu tham nhũng, tiêu cực, lãng phí của cán bộ, công chức đơn giản hơn rất nhiều so với việc thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo. Theo tính quy luật về hành vi xã hội của con người, vì ngại sự phiền hà, đa số người dân sẽ lựa chọn việc phản ánh, kiến nghị khi thấy các hành vi, hiện tượng được cho là không đúng đắn, cần khắc phục. Điều này làm cho việc đưa thông tin đến các cơ quan nhà nước bằng các hình thức này sẽ ngày càng nhiều hơn, đa dạng hơn. Bên cạnh đó, việc cùng một hành vi, hiện tượng nhưng được nhiều người cùng phản ánh, kiến nghị cũng sẽ xảy ra, điều này cũng làm gia tăng thêm số lượng các phản ánh, kiến nghị [cần có cơ chế xử lý việc trùng lặp này]. Nếu việc tiếp nhận các phản ánh, kiến nghị này được thực hiện đơn giản, có thể qua các phương tiện truyền thông, mạng xã hội, điện thoại, cũng góp phần làm cho các phương thức này nhanh chóng, kịp thời. Điều này càng được khẳng định khi việc sử dụng điện thoại thông tin có kết nối internet đã trở nên phổ biến. Mỗi sự việc, hiện tượng đều có nguy cơ bị ghi âm, ghi hình và được thông tin, phản ánh trực tiếp đến các cơ quan có thẩm quyền hay đưa lên các trang mạng xã hội.
Sự phát triển của nền kinh tế-xã hội của đất nước sẽ kéo theo nhịp sống xã hội sôi động hơn, các hoạt động sản xuất kinh doanh nhiều hơn, đa dạng và phức tạp hơn, do đó cũng sẽ dẫn đến các nguy cơ sai phạm, cả ở phía các doanh nghiệp, cá nhân sản xuất kinh doanh và các cơ quan quản lý. Do vậy, cùng với tâm lý thoải mái khi sử dụng các phương thức này do sựthuận tiện và ít chịu sự ràng buộc về trách nhiệm, người dân còn thấy an toàn hơn khi lựa chọn hình thức phản ánh, kiến nghị để thông tin đến các cơ quan nhà nước có thẩm quyền về các hành vi, hiện tượng vi phạm. Điều này dẫn đến việc lựa chọn hình thức này để chuyển tải thông tin đến các cơ quan nhà nước, đến người có thẩm quyền sẽ ngày càng có xu hướng tăng lên. Điều này đặt ra yêu cầu đối với các cơ quan nhà nước, làm thế nào để xử lý các thông tin này, phục vụ hiệu quả công tác quản lý nhà nước, quản lý xã hội? và làm thế nào để khuyến khích người dân, tạo sự an toàn và tin tưởng cho người dân khi thực hiện việc kiến nghị, phản ánh?
3. Tiếp nhận và xử lý có hiệu quả các thông tin từ các phản ánh, kiến nghị là một nhu cầu nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của các cơ quan nhà nước
Trong chu trình quản lý, thông tin có vai trò quan trọng, là cơ sở để ra các quyết định quản lý. Trong quản lý nhà nước, các thông tin đầu vào không chỉ làm cơ sở để ban hành chính sách mà còn giúp cho việc điều chỉnh chính sách hay kiểm soát quá trình triển khai thực hiện chính sách, làm cho các quyết định quản lý được thực hiện đúng đắn, hiệu quả. Trên cơ sở các kiến nghị, phản ánh của người dân, các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền phải có trách nhiệm tiếp nhận, xem xét, xử lý các thông tin này. Việc tiếp nhận và xử lý các kiến nghị, phản ánh không chỉ là trách nhiệm mà còn được nhìn nhận là nhu cầu của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhằm tự hoàn thiện, kiểm soát và nâng cao hiệu quả hoạt động của mình.Việc tiếp nhận các thông tin cần được chủ động, tích cực và cầu thị. Khi tiếp cận như vậy thì việc xử lý những thông tin phản ánh, kiến nghị hay thông tin khác về các hành vi tham nhũng, tiêu cực của cán bộ, công chức sẽ được chủ động, tích cực hơn. Việc tích cực, chủ động tiếp nhận và xử lý các kiến nghị, phản ánh cũng giúp cho người dân tin tưởng hơn vào các cơ quan nhà nước và tích cực hơn trong thực hiện kiến nghị, phản ánh của mình.
Tiếp cận ở khía cạnh đây là một quyền của người dân để khuyến khích và bảo vệ người dân khi thực hiện những quyền này là một yêu cầu và là trách nhiệm của các cơ quan nhà nước. Về tính chất, các phản ánh, kiến nghị không phải là các vi phạm nghiêm trọng [về mặt hình thức]. Ở các cấp độ vi phạm cao hơn, người dân có thể thực hiện quyền tố cáo hay tin báo tố giác tội phạm. Ở các phương thức này, trách nhiệm của nhà nước được quy định cụ thể, nhằm đáp ứng các quyền của người dân cũng như nhằm phát hiện, ngăn chặn và xử lý kịp thời các hành vi tham nhũng, tiêu cực. Tùy từng tính chất, mức độ vi phạm mà bị xử lý kỷ luật hoặc xử lý hình sự. Đây có thể coi là cấp độ thấp của việc tố cáo hay tố giác tội phạm. Điều này nhằm góp phần giám sát, kiểm soát việc thực hiện chức trách, nhiệm vụ được giao của các cán bộ, công chức, viên chức một cách rộng rãi, phổ biến, nhất là đối với những hành vi chỉ có dấu hiệu vi phạm mà không nhất thiết phải có những biểu hiện cụ thể của hành vi.
Vì vậy, trong so sánh với các phương thức khác như khiếu nại, tố cáo, tố giác tội phạm thì các phương thức này không bị ràng buộc về thủ tục, không bị ràng buộc bởi các quyền và nghĩa vụ trong quá trình xem xét giải quyết, xử lý. Sự ghi nhận danh tính và các điều kiện khác của người phản ánh, kiến nghị không chặt chẽ, cụ thể như đối với tố cáo hay khiếu nại. Các quyền và nghĩa vụ của người phản ánh, kiến nghị không được xác lập như đối với khiếu nại, tố cáo, mà chỉ xác lập nghĩa vụ của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc xem xét, xử lý các thông tin được đưa đến. Ngoài không ràng buộc về thủ tục, các ảnh hưởng, đe dọa đến người phản ánh, kiến nghị cũng không có hoặc ít đặt ra.
Ngoài việc tạo điều kiện thuận lợi cho người dân thực hiện kiến nghị, phản ánh, bao gồm thuận tiện trong việc thực hiện kiến nghị, phản ánh [có thể trực tiếp, qua bưu điện, điện thoại hoặc qua các cổng thông tin điện tử của cơ quan, tổ chức]; không bị ràng buộc bởi các thủ tục trong quá trình xử lý; và được bảo vệ trong trường hợp có nguy cơ bị đe dọa, trù dập, trả thù thì về phía các cơ quan nhà nước cũng cần có các tiếp cận phù hợp về vấn đề này.Thứ nhất, cần coi đây là trách nhiệm công vụ của mình, là một phần của việc thực hiện chức năng của cơ quan, tổ chức, là một phần của việc thực hiện chức trách, nhiệm vụ được giao;thứ hai, cần coi đây là nhu cầu, cần có những thông tin phản hồi cần thiết, quan trọng cho việc điều chỉnh các quyết định quản lý và nâng cao hiệu quả hoạt động của mình;thứ ba, coi đây là trách nhiệm nhằm góp phần bảo đảm thực hiện quyền của người dân, trong đó có quyền kiến nghị, phản ánh các hiện tượng, hành vi tiêu cực đến các cơ quan nhà nước.
Để có cơ sở thực hiện có hiệu quả việc tiếp nhận và xử lý các kiến nghị, phản ánh, cần có các quy định mang tính nguyên tắc về vấn đề này. Coi đây là trách nhiệm trong quản lý nhà nước, trong cung cấp các dịch vụ công cho người dân và xã hội. Trên cơ sở nguyên tắc này, cần xác định rõ các trách nhiệm cụ thể trong tiếp nhận, xử lý các phản ánh, kiến nghị, gắn liền với vị trí việc làm trong các cơ quan nhà nước mà không cần phải quy định thành các quy trình riêng biệt [sẽ gây phiền hà cho người dân và làm mất đi sự chủ động trong xử lý của các cơ quan nhà nước]. Ngoài ra, cần thiết nâng cao hơn nữa đạo đức công vụ cho độingũ cán bộ, công chức. Điều này trước hết nhằm hạn chế các hành vi tham nhũng, tiêu cực, từ đó dẫn đến ít có các hiện tượng tố cáo, phản ánh, kiến nghị về các hành vi này của đội ngũ cán bộ, công chức. Bên cạnh đó, nâng cao ý thức, đạo đức công vụ cũng làm cho việc xử lý các phản ánh, kiến nghị này được nhanh chóng, kịp thời, việc bảo vệ người phản ánh, kiến nghị được an toàn, hiệu quản. Qua đó tạo sự tin tưởng, an tâm cho người dân khi thực hiện.
1.Trung tâm Từ điển học, Từ điển Tiếng Việt, NXB Đà Nẵng, tr. 673.;
2.Hội đồng Quốc gia chỉ đạo biên soạn Từ điển, từ điển Bách khoa Việt Nam, Nhà xuất bản Từ điển bách khoa, tr 568
3.Trung tâm Từ điển học, Từ điển Tiếng Việt, NXB Đà Nẵng, tr.983
TS. Trần Văn Long
Phó Vụ trưởng Vụ Pháp chế,TTCP